Отже проведений аналіз свідчить, що система розподілу доходів за видами бюджетів ще й досі не відповідає критеріям ефективності, а саме, критерію надання в розпоряджання місцевим органам влади тих податків, що є заслугою регіону. Так, наприклад, у м.Киів розташовані головні офіси майже всіх великих підприємств країни. Філіали цих підприємств, що розташовані в регіонах , не мають статусу юридичної особи, тому їх доходи зараховуються на рахунки Київських представництв і з них сплачуються 50% податку до бюджету м.Київа. Таким чином маємо, що у 2001 році доходи від податку на прибуток у м.Київ становили близько 1 500 000 тис грн. Для порівняння, цей саме показник для Донецької області складав в тому ж році лише 114 182 тис грн., для Харківської – 19 000 тис грн., Дніпропетровської – 21 154 тис грн.. Такі податки, не є заслугою регіону, а отже вони повинні розподілятися пропорційно між відповідними місцевими бюджетами, де вони були реально отримані.
Витрачання коштів із місцевих бюджетів має певні особливості порівняльно із державним бюджетом, вони зумовлені різною природою і специфікою завдань органів державної влади і місцевого самоврядування. Органи місцевої влади та самоврядування, завдяки покладеним на них повноваженням, мають утримувати мережу соціально-культурних закладів. Тому місцеві бюджети, по своїй суті, є набагато більш соціально спрямованими, ніж державний бюджет. Від стану їх виконання залежить спроможність органів місцевої влади та самоврядування надати соціальні послуги населенню якісно та вчасно. Але в межах самих місцевих бюджетів напрямки використання коштів однотипні. У 2002 році 81% коштів місцевих бюджетів витрачено на утримання закладів охорони здоров'я, освіти, культури та спорту, надання пільг, допомог та субсидій населенню (див Діаграму 3)
Діаграма 3
Видатки місцевих бюджетів на соціальний захист та соціальне забезпечення населення склали у 2002 році 21,7% від усіх витрат, здійснених місцевими бюджетами. Ці видатки здійснюються місцевими бюджетами здебільшого за рахунок цільових трансфертів з державного бюджету – відповідних субвенцій. Регіональний аналіз видаткової частини місцевих бюджетів, що у 2002р. перераховувались до Державного бюджету, наведений у Додатку 8, свідчить про те, що її частка є пропорційною до доходів та рівня промислового розвитку кожного регіону, тобто справедливою. Хоч деякі автори, в тому числі І.Луніна,, О.Виговська, порівнюючи податкову частину у регіональних відрахуваннях вказують на те, що традиційно багаті регіони виявляють найнижчий рівень збору податків, ніж депресивні, а отже занижують свою долю відразувань у Державний бюджет. Наприклад, Дніпропетровська область, що входить до складу п’яти потужних регіонів країни, відраховує до бюджету на 20% податків менше, ніж в середньому по країні. Це навіть нижче, ніж виплачує Волинська область, що по показнику ВДВ займає лише 21 місце по країні. [16 ] Можливо, це викликано тим, що у багатих регіонах значно високий рівень лобіювання власних інтересів на загальнодержавному рівні, що дозволяє їм отримувати субвенції та податкові пільги з бюджету, наприклад у вигляді ВЄЗ.
Якщо ж розглядати розміри видатків у розрахунку на душу населення (такі показники точніше відображають ступінь задоволення суспільних потреб, аніж обсяги місцевих бюджетів), то можна спостерігати досить значні відмінності, які виникли і поглиблюються внаслідок недосконалої системи міжбюджетних відносин, яка не забезпечує реального перерозподілу фінансових ресурсів між регіонами країни.[19]
У Додатку 9 наведені дані про фактичні видатки та доходи в розрахунку на душу населення з місцевих бюджетів, які красномовно засвідчують нерівномірність у задоволені найважливіших потреб населення різних адміністративно-територіальних одиниць України. Так за період з 2000 по 2001 рік рівень доходів та видатків на душу населення зріс по всіх регіонах. Але відсутня міжрегіональна пропорційність у розмірі доходів та видатків на кожного окремого мешканця. Якщо розмір доходів переважно залежить від рівня промислового розвитку регіона та майже не піддається коригування, то розмір видатків регулюються державою за рахунок субвенцій та дотацій вирівнювання та не повинен значно відхілятися від середнього показника по країні. Проте дані Додатку 9 переконують у неефективності механізму фінансового вирівнювання в Україні. Так, у Донецькій, Дніпропетровській, Запорозькій, Одеській області та АРК рівень видатків на душу населення у 2001 року дорівнював близько 300 грн. В тому ж році для інших регіонах країни цей показник не перевищував 150грн, тобто у двічі менше. Однією з причин такого становища є відсутність об’єктивних критеріїв і фаворитизм у наданні дотацій, які не тільки не сприяють здісненню фінансового вирівнювання, а ще й посилюють розбіжності у бюджетному забезпеченні окремих територій.
Порівняльний аналіз бюджетів областей, міст та районів свідчить, що сьогодні одним з найбільш проблемних видів місцевих бюджетів як і з законодавчої, так і з практичної точки зору є районні бюджети. Чинне законодавство обмежується положеннями про те, що районні Ради представляють спільні інтереси територіальних громад, а районні бюджети призначені для фінансування спільних соціально-економічних та культурних програм. Однак у випадку районних бюджетів немає ані спільних рішень первинних суб’єктів місцевого самоврядування, ані спільного фінансування видатків. У 2001р. у доходах районних бюджетів кошти, що надійшли з міських, селищних та сільських бюджетів, склали менше 0,64 відсотка.
Для дохідної частини районних бюджетів характерна найвища питома вага трансфертів (57%) та наднизька частка податкових надходжень (36%). Порівняно з 1995р. частка трансфертів збільшилась майже на 17% . [26]
Районні бюджети – єдиний вид місцевих бюджетів, частка видатків якого у ВВп залишається з 1992р. практично на стабільному рівні – близько 2,9%, тоді як видатки всіх інших бюджетів знизилися більш ніж на третину.Вірогідно, що на тій підставі, що районні Ради не є первинними суб’єктами місцевого самоврядування, а представляють інтереси таких суб’єктів, районні бюджети із набрання чинності Бюджетним кодексом України виявилися позбавленими надійних податкових джерел доходів.[26] Основну частину їх доходів на сьогодні складають трансферти, а саме дотації вирівнювання. При цьому слід зауважити, що саме на районні бюджети припадає близько 23% бюджетних видатків по країні на охорону здоров’я, 36% видатків на освіту, понад 26% видатків з соціального захисту. Отже якщо районні Ради мають відповівдати за надання жителям району певних суспільних благ, то прийняття відповідальних рішень необхідно віднести до їх компетенції та закріпити за ними необхідні для цього податкові надходження.
Позитивною зміною в міжбюджетних відносинах на Україні вважають той факт, що Бюджетний кодекс закріпив встановлення нормативів фінансової забезпеченості та щоденних відрахувань дотацій вирівнювання не для областей, а для 686 місцевих бюджетів окремо. Ці переваги здається дещо марними з таких причин:
· для вказаних 686 місцевих бюджетів не має взаємозв’язку між обсягом збираємих на відповідній території податків та перерахуванням дотацій;
· обсяг субвенцій та дотацій вирівнювання залежить від щорічного розрахунку низки показників та коефіцієнтів, які складатимуть Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів;
· досвід останніх років показує, що щорічно будуть переглядатися також складові доходної частини бюджету, за рахунок котрої виплачуватимуться дотації.
Всі ці умови свідчать про те, що використання Формули нічого не змінить з точки зору розрахунку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу. Органи місцевого самоврядування як і раніше залишаються у стані повної непередбачуваності відносно своїх фінансових можливостей. А це свідчить про відсутність середньострокового планування і відповідно неможливість ефективно розпоряджатися бюджетними коштами у майбутньому.
На жаль, з прийняттям Бюджетного кодексу не покращала ситуація з прозорістю трансфертів. В цьому можна переконатися, якщо переглянути додатки 4,5,6 Закону України „Про Державний бюджет на 2003р.” Дані цих додатків засвідчують, що нормативи щоденних відрахувань дотацій вирівнювання є індивідуальним для кожного з 686 бюджетів. Але порівняти умови одного бюджету та іншого на підставі наведених цифр практично неможливо без додаткових підрахувань.
3. Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні
Проведений у попередніх главах аналіз бюджетного законодавства, динаміки та структури міжбюджетних відносин на Україні виявив основні проблеми та суперечності розвитку місцевих бюджетів, до яких належать:
· зменшення дохідної бази місцевих бюджетів;
· постійні зміни в податковому законодавстві;
· лобіювання пільгових інтересів багатів регіонів у центрі;
· непрозорість міжбюджетних трансфертів;
· відсутність відповідальності за надання конкретних суспільних благ на місцевому рівні;
· неможливість середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів.
У науковій літературі та виступах політиків дискусії про реформування міжбюджетних відносин в Україні розгорталися в останні роки найчастіше навколо проблем доходної частини місцевих бюджетів. Було висловлено чимало пропозицій про закріплення певних доходів за місцевими бюджетами або конкретні значення питомої ваги цих бюджетів у видатках Зведеного бюджету України. В умовах реформування податкового законодавства доцільно навести проект реформування міжбюджетних відносин, розроблений спеціальною урядовою групою підтримки фіскальної та економчної еформи на Україні [32]. Реформа пропонує введення єдиної ставки прибуткового податку у розмірі 13%, а також націлена на частину заробітної плати що виплачується “у конвертах”. Вона спрямована на зміну поведінки підприємців, у бік їх заохочення щодо праці у офіційному секторі, та їх мотивування та стимулювання у цьому напрямку. Економічний вплив на місцеві бюджети відбувається через наповнення їх доходної частини, а вплив місцевих бюджетів на економіку відбувається через здійснені ними витрати (див. Рис.2)