Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли иногда регулируют одни и те же имущественные отношения, но разными методами. Например, по распоряжению уполномоченного на то органа исполнительной власти государственная организация передает другой здания, сооружения и оборудование. В данном случае властным методом регулируются имущественные отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора руководствуются стандартами на продукцию, которые устанавливаются органами исполнительной власти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые отношения с участием гражданина тоже возникают на базе актов государственного управления. Так, часто договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у него ордера на данную жилую площадь. Имущественные отношения иногда возникают прямо из актов государственного управления (т.е. без договоров); пример тому – конфискация и реквизиция предметов, наложение и взыскание штрафов. Сфера разграничения гражданского и административного права определена и в ГК РФ (п. 3 ст. 2).
Органы исполнительной власти иногда выступают не в качестве органов государства, а в качестве юридических лиц, действующих на основе норм гражданского права. Например, орган исполнительной власти может арендовать помещение у какой-либо организации, пользоваться телефоном по договору с предприятиями связи, закупать (в пределах сметы) мебель, оргтехнику и т.д. Но в таких случаях данный орган не выступает в качестве субъекта публичной исполнителъно-распорядительной деятельности, не выполняет государственных функций.
Некоторые нормы административного права тесно соприкасаются с нормами трудового права. Нормы административного права определяют полномочия органов исполнительной власти по регулированию трудовых отношений (например, полномочия Правительства РФ, Министерства труда и социального развития РФ).
Содержание индивидуальных актов управления в сфере трудовых отношений определяется, как правило, нормами трудового права, а порядок издания акта – нормами административного права, если, например, гражданин поступает на работу в государственный орган, но не на государственную должность. На государственных служащих нормы трудового права распространяются, если иное не установлено нормами административного права о государственной службе.
Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы государство осуществляет надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Эта деятельность регулируется административным правом.
Административное право тесно связано с финансовым правом, которое своим рождением обязано конституционному, административному и частично гражданскому праву. Финансовое право, как известно, регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, прежде всего по аккумулированию и распределению денежных средств, составляющих национальный доход (налоги, бюджет). Административное право определяет компетенцию Министерства финансов РФ и других органов исполнительной власти, действующих в финансовой сфере. Финансовое право широко применяет метод прямого приказа при регулировании финансовых отношений, т.е. административно-правовой метод.
Правовые нормы, определяющие компетенцию финансовых органов как специфической группы органов исполнительной власти, являются одновременно нормами административного и финансового права. Когда речь идет о нормах, устанавливающих содержание решений этих органов в сфере финансов, то это содержание определяется, прежде всего, нормами финансового права. Организация же работы финансовых органов регулируется административным правом. Иначе говоря, административное право преимущественно регулирует организационные отношения в области финансов, а финансовое право – преимущественно сами финансовые отношения как особую разновидность экономических отношений.
Административное право определяет компетенцию органов исполнительной власти по регулированию земельных отношений и поэтому тесно связано с земельным правом. За нарушение ряда норм земельного права наступает административная ответственность. Все это свидетельствует о тесном переплетении норм административного и земельного права. По этому же принципу строится отграничение административного права от водного, лесного и горного права.
Имеет административное право точки соприкосновения и с уголовным правом. Нормы административного права определяют, какие правонарушения являются административными проступками. Некоторые из этих проступков граничат с преступлениями, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию противоправных деяний, нередко приходится толковать во взаимоувязке соответствующие нормы административного и уголовного права. Наконец, нельзя не упомянуть, что уголовное право устанавливает ответственность за должностные преступления.
Нормы административного права можно разделить на материальные и процессуальные.
В административном праве нет единого универсального процесса, наблюдается множество его разновидностей, что предопределяется широтой и многообразием общественных отношений, регулируемых материальным административным правом. Например, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о предоставлении жилой площади, другая– к выдаче разрешений на приобретение охотничьих ружей, третья – к решению вопроса о приеме в вузы, четвертая – к решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие процессы имеют и общие черты.
Административное право огромно по объему, разнообразно и изменчиво по содержанию. Его нормы, базирующиеся на нормах конституционного права, содержатся в большом числе федеральных законов и законов субъектов Федерации, в указах Президента РФ и президентов республик, в постановлениях Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, в распоряжениях глав администраций и в постановлениях правительств областей, краев, городов федерального значения, в приказах министерств и глав ведомств. Поэтому кодифицировать его невозможно.
Правовое положение Правительства РФ и организация его работы урегулированы Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.* Структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г.**, а их правовой статус – рядом федеральных законов и положениями о каждом из этих органов, утвержденными Президентом РФ или Правительством РФ.
* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
**Российская газета. 1999. 18 авг.
Например, положение о Министерстве внутренних дел РФ утверждено Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г., изменено и дополнено Указом Президента РФ от 6 сентября 1997 г., а структура МВД России утверждена Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г.*
* Российская газета. 1996. 31 июля; 1997. 16 сент.; 1998. 29 апр.
Государственная служба в настоящее время регулируется Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.* и рядом законов и других нормативных актов, определяющих особенности службы в милиции, налоговой полиции, в таможенных органах, в прокуратуре, в судах.
* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
Административная ответственность регулируется Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.) с большим числом последующих изменений и дополнений. В настоящее время идет подготовка проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Административный порядок рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции Указа от 4 марта 1980 г. с последующими изменениями и дополнениями)*. Этот союзный законодательный акт продолжает действовать в Российской Федерации. Порядок судебного рассмотрения жалоб определяется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.**
* ВВС. 1980.№ 11. Ст. 192.
** ВВС. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
Выше названы лишь некоторые законы и иные акты, содержащие нормы административного права. Упомянуть все акты нет никакой возможности (их десятки тысяч).
24.3. Субъекты административного права
Субъект административного права – это участник общественных отношений, обладающий определенными правами и обязанностями, которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей. В административном праве его нормы реализуются гражданами, государственными органами, общественными объединениями и другими, которые и являются субъектами административного права, т.е. носителями конкретных прав и обязанностей, содержащихся в нормах административного права.
Права и обязанности субъекта административного права образуют в совокупности его правовой статус.
Правовой статус субъектов административного права образуют нормы, общие для всех субъектов, например, нормы о соблюдении правил пожарной безопасности. Правовой статус многих субъектов административного права объединяет нормы, которые реализуются только данным субъектом, например, есть правила, обращенные только к религиозным объединениям или только к охотникам. Таким образом, в зависимости от вида и объема полномочий субъекты административного права могут быть классифицированы на группы и виды.
По своему административно-правовому статусу субъекты административного права делятся на две группы: физические лица и организации. Физические лица в свою очередь охватывают три вида субъектов: гражданин России, иностранный гражданин и лицо без гражданства.