Викладене свідчить про те, що правове регулювання відносин у сфері земельної реформи ще не повністю відповідає соціально-економічним потребам різних суб'єктів та не повною мірою забезпечує реалізацію правосуб'єктності і захист прав громадян, інтересів держави, юридичних осіб.
Беручи до уваги, що земельна реформа — постійно оновлюваний та змістовно змінюваний земельно-правовий процес, вважаю за доцільне на підставі існуючих наукових концепцій і моделей, чинного законодавства в цій сфері та існуючої практики його застосування розробити і прийняти спеціальний законодавчий акт — закон про земельну реформу в Україні, який б завершив та упорядкував регулювання реально існуючих правовідносин у сфері земельної реформи в Україні.
§ 3. Поняття та правові моделі приватизації земель в Україні
Сьогодні термін «приватизація» заволодів розумом політиків, вчених, практиків, працівників органів управління. Дивно, що тільки та частина населення, на долю якої закинуто зашморг «приватизації», в більшості індиферентна до нього і тільки найбільш свідома частина підприємців-практиків активно реалізує відповідні можливості чинного законодавства.
На «приватизації» позбивали собі «носки черевиків» сотні «радників» закордонних агентств, які вчать, як це треба робити, щоби досягти рівня світової і європейської цивілізованості, витрачено «купу» грошей (доларів, марок, франків, євро, купонів, гривень тощо) на презентації, конференції, конгреси, консиліуми щодо шляхів приватизації в Україні. А життя йде своїм, частенько не тим вимощеним «словесами» шляхом.
Що воно таке «приватизація»? Задаюся я цим питанням, як і мої колеги, які теж не «стоять» осторонь цієї важливої соціально-економічної, політичної і суто юридичної проблеми.
В етимологічному значенні категорія «приватизація» походить від слова «приватний», з російської «частньїй» — окремий або «ча-стньїй» — приватний, окремий'.
Загальна категорія «приватизація» розглядається як відчуження майна, що перебуває у загальнодержавній, республіканській (Автономної Республіки Крим) і комунальній власності на користь фізичних і недержавних юридичних осіб. Об'єктом приватизації є також земельний фонд2. Відповідно, приватизація земель — це передача земельних ділянок із власності держави у власність фізичних і юридичних осіб3, яка може здійснюватися безоплатно та за плату.
Водночас, приватизація державного земельного фонду — це передача громадянам у приватну власність земельних ділянок для ведення особистого підсобного господарства, будівництва і обслуговування жилих і господарських будівель, садівництва, дачного і гаражного будівництва4.
На мій погляд, термін «приватизація» можна розуміти виходячи із аналізу законодавства в поліфункціональному значенні:
а) в широкому розумінні — як процес набуття права приватної власності на будь-яких компенсаційних (платних) засадах (купівлі, міни тощо), у т.ч. безоплатної передачі частки земель державної власності (чи права на землю);
б) у вузькому розумінні, тобто формально-етимологічному значенні, приватизацію варто розглядати як процес безоплатної передачі частини земель державної власності в приватну власність громадян за спрощеною та ускладненою процедурами, тобто прямої, безпосередньої передачі земельних ділянок і прав на неї у приватну власність громадян та опосередкованого перерозподілу земель зі зміною форм юридичних титулів і кінцевим набуттям на неї права приватної власності. Тобто його можна ототожнювати із «безоплатною» передачею земель у приватну власність фізичних осіб, що означає відокремлення від держави частки земель (земельних ділянок), їх привласнення, використання приватними особами;
в) у формально-юридичному значенні — як процедуру передачі частки земель із державного земельного фонду в приватну власність громадян і колективну власність об'єднань громадян та оформлення відповідних прав на земельні ділянки.
Наявність таких підходів, на мою думку, обумовлена:
а) нечіткістю норм чинного земельного законодавства з цієї проблеми;
б) впливом на роздержавлення і демонополізацію державної власності на землю актів законодавства, що регулюють приватизацію майна державних підприємств, та житла, за якими допускаються різні способи приватизації;
в) відсутністю однозначно визнаних наукових, методологічних | та правових засад процесу приватизації та їх ігнорування у процесі | розробки чинного законодавства про приватизацію земель;
? г) бажанням деякої частини населення реалізувати свій інтерес у привласненні частки державної власності на землю, не вдаючись до юридичних «тонкощів», а відтак їх устремлінням вважати приватизацією землі будь-яке приватне відособлення земельної ділянки та його легалізацію в найбільш сприятливий для нього спосіб;
д) обмеженістю розуміння поняття земельної реформи, яке зводиться переважно до «приватизації» земель у широкому розумінні, тобто всупереч положенням чинного законодавства, про що йшлося в попередньому параграфі, виходячи із того, що приватизація земель — одна із можливих форм реформування земельних правовідносин.
Тому надзвичайно важливо з'ясувати, чи існує методологія, ідеологія та політика здійснення приватизації землі, та, зокрема, якими є особливості її правового забезпечення в сучасний період.
На моє переконання, на роль відповідного державного документа претендує Концепція роздержавлення і приватизації підприємств, землі і житлового фонду*, яка була схвалена Верховною Радою України 31 жовтня 1991 р.'
Відповідно до Концепції головна мета приватизації — створення багатоукладної соціальне орієнтованої економіки, яка забезпечується створенням сприятливого економічного та законодавчого середовища (ч. 2 п. 1.1).
Основна ідея цього документа передбачає створення можливості кожному громадянину України на володіння:
а) засобами виробництва;
б) землею;
в) житлом.
Це мало б здійснюватися за допомогою: іменних цінних приватизаційних паперів (сертифікатів, купонних чеків, земельних бонів), що засвідчують право на безоплатне придбання відповідного майна та землі, які підлягають приватизації.
В частині всіх об'єктів приватизації передбачалося реалізувати такі загальні принципи:
1) надання окремим трудовим колективам і громадянам додаткових пільг для придбання земельних ділянок для сільськогосподарського виробництва, якими вони користувалися;
2) здійснення плати за митні послуги, які надаються у зв'язку із придбанням цінних паперів;
3) конвертованість цінних паперів;
4) використання їх тільки під інвестиції;
5) здійснення захисту інтересів громадян України, не допускаючи перепродажу об'єктів приватизації до введення власної національної валюти;
6) громадський контроль та поінформованість населення про процеси приватизації.
У той же час передбачалися деякі особливості роздержавлення і приватизації земель. За задумом розробників Концепції цей процес передбачав такі послідовні дії:
а) роздержавлення земель держави;
б) приватизацію земельних ділянок громадянами України та об'єднаннями громадян.
У свою чергу, приватизація земель передбачала передачу громадянам України земельних ділянок у приватну, колективну власність, довічне успадковуване безоплатне їх використання (володіння) з метою сільськогосподарського використання, встановлення відповідного розміру на кожного повнолітнього члена сім'ї та диференціацію розмірів земельних ділянок з урахуванням якості землі, її місцезнаходження тощо. Така передача земельних ділянок мала здійснюватися безоплатно, за допомогою земельних бонів.
Водночас дозволялося придбання земельних ділянок, що перевищують розміри та якість земель, вказаних у бонах, за окремими угодами за рахунок власних коштів громадян (п. 8.2 Концепції).
Пріоритетне право на приватизацію земель сільськогосподарського призначення мають селяни, що їх використовують, а земель, які належали колгоспам, радгоспам, іншим сільськогосподарським підприємствам — працівники цих господарств. Відповідно частки земель сільських господарств, що приватизуються, мають складати земельний фонд безоплатної приватизації за поданими земельними бонами (п. 8.6 Концепції).
Інша частина земель, яка використовується сільськогосподарськими підприємствами, підлягає викупу за плату працівниками цих господарств. У разі, якщо земельні ділянки не викуповуються, то можлива їх оренда, або передача до фонду приватизації земельних ділянок з подальшим наданням селянам, які у них не працюють, або іншим громадянам України.
Концепцією передбачено, що не допускається перепродаж приватизованих земель на відповідний термін, який встановлюється Верховною Радою України.
При цьому земельні ділянки несільськогосподарського призначення підлягають «приватизації» (підкреслено мною. — В.А.) за плату, розміри якої встановлюються відповідною місцевою радою. Кошти, отримані від частини приватизованих земель, спрямовують до фондів підтримки розвитку селянських (фермерських) господарств.
За положеннями Концепції земельні ділянки для побутового призначення надаються у довічне успадковуване використання, хоча, як відомо, на той час земельне законодавство такої категорії земель не передбачало і не закріплює тепер.
Такі основні особливості ідеології та методології приватизації передбачалися на початку 90-х років минулого тисячоліття, відповідно до якої приватизацією земель вважалася безоплатна передача земель сільськогосподарського призначення «тим, хто обробляє», в приватну власність, а також земель несільськогосподарського призначення у розмірах і за плату, які визначаються місцевими радами на підставі відповідних угод на їх відчуження, та придбання на тих же умовах в успадковуване довічне володіння земельних ділянок для побутових потреб.