Срок – это период времени, имеющий начало, продолжительность и окончание. Исходя из приведенной выше нормы и иных положений главы 11 Гражданского кодекса РФ («Исчисление сроков») можно определить сроккак период времени, с наступлением, течением или истечением которого закон, иной нормативный акт, правоприменительный акт, договор, обычай делового оборота связывает возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений.
В избирательном процессе сроки имеют исключительное значение, что обусловлено самой природой этого процесса как совокупности последовательно реализуемых действий, имеющих нормативные временные рамки осуществления. Избирательные сроки имеют в структуре избирательного процесса и его отдельных стадий самостоятельное юридическое значение. Именно с ними связано возникновение, изменение или прекращение избирательных правоотношений и, соответственно, реализация избирательных прав. При этом сроки выступают в качестве самостоятельных юридических фактов.[28]
C учетом нововведений в избирательном законодательстве относительно выборов в Государственную Думу ФС РФ по пропорциональной избирательной системе на основании федеральных списков, выдвинутых политическими партиями, мы предлагаем рассмотреть отдельные проблемы правового регулирования вопросов сроков и субъектов предвыборной агитации и информирования избирателей на примере выборов в Государственную Думу ФС РФ пятого созыва, состоявшихся 2 декабря 2007 года.
М.В. Гришина и А.Г. Головин выделяют следующие этапы информационного обеспечения выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ:
1) со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о назначении выборов, то есть со дня начала избирательной кампании до выдвижения политическими партиями федеральных списков кандидатов;
2) с момента выдвижения политическими партиями федеральных списков кандидатов до начала агитационного периода в СМИ (на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ пятого созыва – до 2 ноября 2007 года включительно);
3) с начала агитационного периода в СМИ до ноля часов дня, предшествующего дню голосования;
4) день, предшествующий дню голосования, и день голосования.
На всех перечисленных этапах организации СМИ вправе осуществлять информирование избирателей в соответствии с требованиями законодательства о выборах. Что касается правил предвыборной агитации, то организации СМИ не вправе допускать собственной предвыборной агитации, они вправе распространять только агитационные материалы, представленные политическими партиями, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и только в рамках агитационного периода в СМИ (то есть с момента наступления третьего этапа и до начала четвертого).[29]
Федеральный закон об основных гарантиях определяет агитационный периодкак период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию.[30]
Таким образом, агитационный период представляет собой специфический срок, конкретные хронологические рамки которого определены статьей 49 Федерального закона об основных гарантиях.
В отношении выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ агитационный период начинается со дня выдвижения списка кандидатов. Следует обратить внимание на законодательное нововведение, которое исключило привязку начала агитационного периода к моменту создания соответствующего избирательного фонда, что обусловлено возможностью проводить предвыборную агитацию методами, не требующими финансовых затрат. Вместе с тем для проведения предвыборной агитации с привлечением финансовых средств, в соответствии с требованиями Федерального закона об основных гарантиях[31] и позиции Верховного суда РФ[32], момент начала агитационного периода определяется моментом создания соответствующего избирательного фонда.
Что же касается особенностей сроков агитации для различных субъектов избирательного процесса, то соответствующая политическая партия вправе начать проведение предвыборной агитации только после выдвижения списка кандидатов. Специальный срок, как уже было обозначено, установлен для агитации через СМИ (начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования).
Таким образом, законодательство предусматривает три момента начала течения агитационного периода:
1) момент выдвижения списка кандидатов – для агитации, не требующей финансовых затрат;
2) момент создания соответствующего избирательного фонда – для агитации, требующей финансовых затрат;
3) за 28 дней до дня голосования – для агитации через СМИ.[33]
Для сравнения приведем пример законодательного регулирования данного вопроса в США, где, в отличие от России, не установлено сроков проведения избирательной кампании в целом, а соответственно и сроков предвыборной агитации. Существенным недостатком такого подхода является то, что осуществлять сбор финансовых средств на предстоящие выборы можно в любое время. По этой причине на практике наблюдается такое явление, как постоянно текущая кампания, то есть не прекращающееся пополнение избирательного фонда в период нахождения лица на выборной должности, с целью сосредоточить в руках наибольшее количество финансовых ресурсов для победы на предстоящих выборах. Со слов бывшего депутата Палаты Представителей США Джима Бэкаса: «Кто-либо вроде меня, занимающий обычную выборную должность, начинает думать о переизбрании с самого первого дня течения нового срока, если он действительно хочет быть переизбранным».[34] В результате, образуется замкнутый круг, постоянная денежная гонка, основными компонентами которой становятся приглашения «на коктейль» к должностному лицу и многие другие мероприятия, проводимые в целях налаживания выгодных связей и привлечения новых источников финансирования, что фактически отвлекает представителей народа от выполнения их непосредственных функций.[35]
Таким образом, законодательное регулирование сроков информационного обеспечения выборов и, в частности, предвыборной агитации, является, на наш взгляд, наиболее объективным подходом.
Однако в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы ФС РФ, избирательные комиссии столкнулись на практике с рядом проблем. В частности, некоторые политические партии и их региональные группы, пользуясь оттягиванием сроков выдвижения федеральных списков кандидатов, осуществляли действия, подпадающие под законодательное определение предвыборной агитации по всем признакам, кроме срока. Примером таких действий может послужить публикация статьи в газете с призывами к поддержке кандидатов политической партии на предстоящих выборах в случае выдвижения соответствующего федерального списка, однако, при отсутствии фактического выдвижения такого списка на момент выхода статьи.
Обсуждение начала течения сроков предвыборной агитации и возможности привлечения субъектов к ответственности за нарушение соответствующих сроков явилось одной из центральных тем Всероссийской научно-практической конференции «Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе», проведенной 26-27 октября 2007 года Избирательной комиссией Тюменской области совместно с Тюменской областной Думой, при участии представителей органов власти и избирательных комиссий субъектов РФ. В рамках обсуждения высказывались различные позиции, в том числе и противоположные.
По причине отсутсвия каких-либо разъяснений соответствующих положений действующего законодательства со стороны ЦИК РФ, а также единой правоприменительной практики, избирательные комиссии субъектов РФ при рассмртрении жалоб и обращений субъектов избирательных правоотношений о нарушении правил предвыборной агитации не придерживались единой позиции, и при принятии решений исходили из совокупных обстоятельств конкретных дел. В итоге, анализируя ситуацию в целом по России, можно отметить, что некоторые информационные материалы были признаны агитационными, несмотря на отсутствие регистрации списков кандидатов региональных групп политических партий на момент их выпуска, а некоторые (при прочих аналогичных обстоятельствах) таковыми признаны не были ввиду отсутствия формального критерия – срока предвыборной агитации.
Подводя итоги конференции, участники пришли к общему выводу о необходимости толкования соответствующих положений действующего законодательства ЦИК РФ, а также о необходимости внесения некоторых изменений в формулировки, закрепленные в федеральных законах. Что касается содержания таких формулировок, мнения участников конференции разошлись: часть делегатов придерживалась позиции о необходимости установления единого агитационного периода для всех субъектов, принимающих участие в избирательной кампании (СМИ, кандидаты, избирательные объединения, избирательные комиссии), некоторые участники выступили с предложениями о разграничении сроков предвыборной агитации для избирательных объединений, выдвигающих кандидатов в составе списков, и кандидатов, выдвигающих свои кандидатуры в порядке самовыдвижения. Прозвучало множество позиций и аргументов.
С учетом всего вышеизложенного, на наш взгляд, следует обратить особое внимание на разграничение агитационного периода в рамках данного аспекта для различных субъектов предвыборной агитации, а именно в отношении организаций СМИ и непосредственно политических партий. Таким образом, при рассмотрении приведенного примера публикации статьи в газете с призывами к поддержке кандидатов от политической партии, можно говорить об ответственности организаций СМИ за нарушение правил предвыборной агитации, поскольку для них со дня официального опубликования указа Президента РФ о назначении выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ, то есть со дня начала избирательной кампании, но еще до выдвижения политическими партиями федеральных списков кандидатов, начинается первый этап информационного обеспечения выборов. Однако размещение агитационных материалов в СМИ возможно не ранее, чем за 28 дней до дня голосования. Таким образом, момент выдвижения политической партией федерального списка кандидатов не должен оказывать влияния на определение признаков агитации в информационном материале, размещенном в СМИ.