Зокрема, визначено, що Кабінет Міністрів спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. «Спрямування» передбачає визначення в актах уряду основних напрямків діяльності органів нижчого рівня, а «координація» – об'єднання, погодження зусиль цих органів на вирішенні певних спільних завдань, усунення існуючих розбіжностей і суперечок між ними шляхом як видання актів, так і вжиття безпосередньо організаційних заходів.
Звертає на себе увагу, що в наведеному контексті не вказана така необхідна функція, як «контроль» з боку уряду за роботою органів нижчого рівня, який означає постійне спостереження за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного стану, а також може супроводжуватись при необхідності вимогами «звітування» цих органів перед урядом. Але це не є підставою вважати, що функція контролю відсутня у змісті компетенції уряду. І не лише тому, що контроль – це функція, об'єктивно властива будь-якій керівній діяльності (або в ширшому розумінні – управління), а насамперед тому, що наявність цієї функції прямо передбачається в конституційних визначеннях відносин між органами виконавчої влади вищого і нижчого рівнів. Відтак, це поширюється і на найвищий серед них орган – уряд. Зокрема, згідно із ст. 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій «підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня» (ч. 5), а місцеві державні адміністрації «підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня» (ч. 7).
Ще одним, хоч і дещо побічним підтвердженням наведеного висновку, можна вважати конституційне визначення завдань Ради національної безпеки і оборони України, до складу якої за посадою входять Прем'єр-міністр України та декілька міністрів. А саме те, що вона «координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони» (ст. 107 Конституції України). Отже, в цій контрольній діяльності беруть безпосередню участь за посадою згадані члени уряду.
Останній пункт коментованої статті свідчить, що наведений перелік цілей, завдань і функцій Кабінету Міністрів є відкритим, тобто невичерпаним. Адже уряд виконує й інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.
Наприклад, однією з таких функцій можна вважати здійснення Кабінетом Міністрів законодавчої ініціативи у Верховній Раді України (ст. 93 Конституції України). Серед законодавчих актів, в яких додатково визначатимуться функції Кабінету Міністрів, центральне місце має посідати Закон України про Кабінет Міністрів України, в якому детальніше, ніж у Конституції, висвітлюватимуться не лише завдання, функції і повноваження, а й організація та порядок діяльності Кабінету Міністрів України (див. коментар до ст. 120 Конституції України). Стосовно актів Президента України необхідно підкреслити, що Конституція України недвозначно обмежує їх вплив на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів саме його функціями, тобто певними спеціалізованими напрямками діяльності, що характеризуються особливими цілями, завданнями, методами і формами здійснення.
Прерогативу наділення Кабінету Міністрів іншими, крім перелічених вище, повноваженнями, тобто юридично оформленими правами і обов'язками, Конституція України зберігає лише за собою і законами. Це вочевидь витікає з ч. 2 ст. 120, за якою «повноваження ...Кабінету Міністрів України ...визначаються Конституцією і законами України». І до того ж прямо підтверджується більш загальним приписом: «Органи державної влади... зобов'язані діяти лише... в межах повноважень... що передбачені Конституцією та законами України» (ч. 2 ст. 19 Конституції України).
Разом з тим варто зауважити, що з точки зору юридичної техніки оформлення компетенції будь-якого органу виконавчої влади, реальна грань між фіксацією його функцій, з одного боку, та його повноважень – з другого, дуже відносна, хоч на теоретичному рівні і є загальновизнаною.
Стаття 117. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр
України.
Конституція України
Розділ VI. Стаття 117
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
Коментована стаття присвячена нормативно-правовим актам Кабінету Міністрів України.
Частина перша цієї статті наділяє Кабінет Міністрів правом видавати власні правові акти в формі постанов і розпоряджень і встановлює їх обов'язковість до виконання. Зрозуміло, що мається на увазі (за аналогією з ч. З ст. 106 Конституції України стосовно актів Президента України) обов'язковість на всій території України, оскільки компетенція Кабінету Міністрів не обмежується ніякими галузевими чи регіональними (територіальними) рамками.
Акти Кабінету Міністрів є окремим видом підзаконних правових актів і становлять значну частину актів законодавства України. Дані акти, по-перше, за своїм змістом мають відповідати Конституції та законам України і актам Президента України; по-друге, мають бути видані суворо в межах компетенції Кабінету Міністрів, яка визначена Конституцією України (див. коментар до ст. 116), законами і актами Президента України.
Акт Кабінету Міністрів може бути скасований Президентом України на його вільний розсуд, тобто без будь-якого обмеження мотивів такого скасування (п. 16 ч. 1 ст. 106 Конституції України), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.
При виданні Кабінетом Міністрів акта, який, на думку Президента України, не відповідає Конституції України, він власне з цих мотивів не може скасувати даний акт. Питання про конституційність актів Кабінету Міністрів вирішується виключно Конституційним Судом України (ст. 150 Конституції України), в тому числі й за зверненням Президента України. У разі визнання неконституційним акта Кабінету Міністрів або його окремих положень він втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про конституційність акта або його окремих положень.
Слід також додати, що згідно з ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді акта Кабінету Міністрів, що порушує, на думку заявника, права і свободи людини і громадянина і, крім того, право звернутися з цього приводу до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
У формі постанов Кабінету Міністрів видаються акти, що мають нормативний характер, або з питань найбільш важливого чи загального значення. У формі ж розпоряджень Кабінету Міністрів видаються акти, що мають індивідуальний характер, або з оперативно-організаційних та інших поточних питань діяльності Кабінету Міністрів.
Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування на його засіданнях більшістю голосів членів Кабінету Міністрів. За рівної кількості голосів голос Прем'єр-міністра є вирішальним.
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. Вони набувають чинності з моменту їх прийняття, якщо інше не передбачено в самих актах.
Постанови Кабінету Міністрів, як правило, публікуються в офіційних виданнях Кабінету Міністрів і газеті «Урядовий кур'єр», а також доводяться до загального відома іншими засобами масової інформації. Що ж стосується постанов, що визначають права і обов'язки громадян, то вони підлягають обов'язковому офіційному оприлюдненню. У разі недоведення таких постанов до відома населення у встановленому законом порядку вони визнаються нечинними (ст. 57 Конституції).
В частині третій коментованої статті встановлюється обов'язковість реєстрації нормативно-правових (або, інакше, нормативних) актів не тільки Кабінету Міністрів України, а й міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади». Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади затверджене Кабінетом Міністрів України 28 грудня 1992 р.
Відповідно до Указу Президента України від 27 червня 1996 р. «Про Єдиний державний реєстр нормативних актів» запроваджено відповідний державний реєстр, порядок ведення якого визначено Порядком ведення Єдиного державного реєстру норматив-но-правових актів та користування ним (затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 р. № 376). До Єдиного державного реєстру, який являє собою автоматизовану
565
Конституція України
Розділ VI. Стаття 118
систему збирання, накопичення та опрацювання актів законодавства, включаються чинні опубліковані та неопубліковані, в тому числі з обмежувальними грифами, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстровані в Міністерстві юстиції України.
Зазначена державна реєстрація здійснюється Міністерством юстиції України відповідно до Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25 листопада 2002 р. № 102/5). Зокрема передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду, якщо в них є одна або більше норм, що зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи і законні інтереси громадян, проголошені і гарантовані Конституцією і законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують існуючий організаційно-правовий механізм їх реалізації; мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для міністерств, інших органів виконавчої влади, органів державного управління та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.