733
Конституція України
ної та делегованої; гарантії реалізації й захисту місцевого самоврядування; юридичну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Самостійну групу складають ті, що регламентують окремі питання місцевого самоврядування. До їх переліку належать, наприклад, закони «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 p., «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» 1998 p., «Про столицю України – місто-герой Київ» 1999 p., «Про органи самоорганізації населення» 2001 p., «Про службу в органах місцевого самоврядування» 2001 p., «Про статус депутатів місцевих рад» 2002 р. тощо. Важливу роль у регулюванні місцевого самоврядування відіграють закони, присвячені економічним питанням, зокрема, Бюджетний кодекс, закони України «Про плату за землю» 1996 p., «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності» 1998 p., «Про іпотеку» 2003 р. тощо.
Враховуючи, що Конституція України виокремлює правовий статус Автономної Республіки Крим (розділ X) та особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополя, можна вести мову про розмежування дії законів залежно від сфери їх поширення. Так, місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим регулюється, окрім законодавства України, ще й Конституцією та нормативно-правовим актами Автономної Республіки Крим, які, у свою чергу, не можуть суперечити відповідно Конституції України та чинному законодавству України.
У частині 2 ст. 140 Конституції України зазначено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Але, якщо Верховна Рада України прийняла Закон України від 15 січня 1999 р. «Про столицю України – місто-герой Київ», яким закріпила спеціальний статус та особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті відповідно до Конституції, то робота над підготовкою закону «Про статус міста Севастополя» ще триває.
Сьогодні в Україні нараховується майже сімсот законів, так чи інакше пов'язаних із сферою місцевого самоврядування. У його законодавчому забезпеченні залишається ще багато прогалин, недосконалих, суперечливих норм. До законів, які необхідно підготувати та прийняти, належать закони «Про територіальні громади в Україні», «Про комунальну власність», «Про адміністративно-територіальний устрій України» та ін.
734
Розділ XII Конституційний Суд України
Стаття 147. Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.
Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.
Коментована стаття закріплює основи конституційного статусу Конституційного Суду України.
Перша частина статті містить визначення Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. За змістом цього визначення можна стверджувати, що в Україні прийнято європейську (австрійську, кельзеніанську, централізовану) модель судового конституційного контролю. Такий висновок випливає також з аналізу Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України».
На відміну від американської (дифузивної, децентралізованої) моделі, за умов якої конституційний контроль здійснюється практично усіма судами загальної юрисдикції або тільки найвищим судом загальної юрисдикції, в Україні відповідна функція, по суті, централізовано реалізується спеціалізованим судовим органом, не включеним до системи судів загальної юрисдикції. Вперше подібний орган – конституційний суд – був утворений в 1925 р. на європейському континенті в Австрії, а його теоретично обґрунтував видатний вчений Ганс Кельзен. Цим і пояснюють-
735
Конституція України
Розділ XII. Стаття 147
ся наведені назви відповідної моделі судового конституційного контролю.
Визначення Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції означає, що в Україні відсутня система судів конституційної юрисдикції. Зазначене характеризує всі без винятку країни з унітарною формою державного устрою, де прийнято австрійську модель судового конституційного контролю. Певний виняток становлять окремі федеративні держави, де конституційні суди створені як на рівні федерації, так і на рівні усіх або окремих суб'єктів (Росія, ФРН).
Централізованість, організаційна єдність, односуб'єктність конституційної юрисдикції за умов унітарної держави пояснюється змістом і характером функції конституційного контролю, здійснюваної Конституційним Судом України. За Конституцією України об'єктами такого контролю є в першу чергу правові акти вищих органів держави, уповноважених здійснювати нор-мотворчість, – Верховної Ради України, Президента України і Кабінету Міністрів України. Частина з цих актів має універсальну природу, тобто вони діють у просторі в межах усієї держави.
Створення «місцевих» конституційних судів могло б призвести до дезінтеграції національної правової системи, до деформації міжнародно-правових відносин нашої держави і, нарешті, до партикуляризації практики конституціоналізму. Не дивно, що вищезгадана організаційна єдність чи односуб'єктність конституційної юрисдикції є загальним правилом для країн, де прийнято австрійську модель судового конституційного контролю.
Односуб'єктність конституційної юрисдикції зумовлена соціальним призначенням і природою функції судового конституційного контролю. Реалізація цієї функції об'єктивно може призвести до певних дій безпосередньо політичного характеру: внесення Верховною Радою України чи Президентом України змін до їх актів, окремі положення яких визнані неконституційними, зміни у правозастосуванні офіційно протлумачених положень Конституції України, ненадання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжнародних договорів тощо.
Наявність політичних наслідків здійснюваної Конституційним Судом України функції не означає, що він є учасником прямого політичного процесу. Учасниками цього процесу об'єктивно можуть бути лише вищі органи держави, функціонально поєднані із 736
законодавчою і виконавчою владою, – Верховна Рада України, Президент України і Кабінет Міністрів України. Конституційний Суд України нерідко бере участь у вирішенні компетенційних спорів, які є юридичними за зовнішніми ознаками і політичними за характером. Однак вирішувати ці спори він покликаний на основі Конституції України і виключно правовими засобами.
Згідно з визначенням Конституційного Суду України, що містить перша частина коментованої статті, він є єдиним органом конституційної юрисдикції. Тим самим на конституційному рівні уникнуто вживання терміна «суд конституційної юрисдикції». Це, зокрема, відобразило наявність різних підходів до питання місця і ролі відповідного органу в державному механізмі, які виявилися у процесі розробки і прийняття чинної Конституції України.
Проте сьогодні загальноприйнятою є характеристика Конституційного Суду України як судового органу (органу судової влади). Більше того, Конституцією України він певною мірою поєднаний із судами загальної юрисдикції. Такий висновок можна зробити з того, що за змістом конституційної норми судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Свідченням на користь наведеного висновку є й те, що на суддів Конституційного Суду України поширюються ті ж самі гарантії незалежності і недоторканності, а також підстави щодо звільнення з посади і вимоги щодо несумісності, які передбачені для суддів судів загальної юрисдикції. Але чи не найсуттєвішим у визначенні Конституційного Суду України як судового органу є те, що основні принципи його діяльності збігаються або можуть бути порівняні із засадами судочинства, здійснюваного судами загальної юрисдикції.
З іншого боку, між Конституційним Судом України і судами загальної юрисдикції не існує відносин субординації. Він не є наглядовою, касаційною чи апеляційною інстанцією щодо цих судів. Відповідні відносини можна визначити як координаційні. При цьому статус Конституційного Суду України відмінний від статусу судів загальної юрисдикції, включно найвищого судового органу в системі цих судів – Верховного Суду України. Відмінність полягає не тільки у змісті відповідних статусів, а й у їх рівнях.
Конституційний Суд України є одним з вищих органів держави і має статус конституційного органу державної влади (у вузькому значенні цього поняття). Основний зміст його статусу визначений саме в Конституції України, причому в окремому,
737
Конституція України
Розділ XII. Стаття 147
відповідно поіменованому її розділі. У такий же спосіб визначений статус інших вищих органів держави – Верховної Ради України, Президента України і Кабінету Міністрів України. До того ж статус Конституційного Суду України деталізовано у спеціальному, так званому статусному законі – Законі України «Про Конституційний Суд України».
Згідно з визначенням, що містить перша частина коментованої статті, Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції. Основний зміст поняття конституційної юрисдикції викладено в другій частині цієї статті.
Зміст цього поняття характеризує функція конституційного контролю, здійснювана Конституційним Судом України. Формою (формами) реалізації такої функції є конституційне судочинство. Термін «конституційний контроль» має різні значення, а вчинення відповідних дій іноді відносять до повноважень різних державних органів (звичайно – до різних вищих органів держави).
Феномен конституційного контролю концептуально не сприймався за радянських часів, адже тоді було задеклароване верховенство «найвищого органу державної влади» – Верховної Ради. Передбачений ст. 108 Конституції (Основного Закону) Української РСР 1978 р. «контроль за додержанням Конституції» був зведений до розгляду Президією Верховної Ради УРСР питань виконання усіма іншими органами союзної республіки (окрім самої Верховної Ради) так званих конституційних вимог. Однак Президія Верховної Ради УРСР не була уповноважена скасовувати на підставі неконституційності акти «підконтрольних» органів.