Коментована стаття за своїм змістом є забороняючою, оскільки вона встановлює заборону вирішення на всеукраїнському референдумі відповідних питань. Такі норми в конституційному праві об'єктивно необхідні для регулювання конституційно-правових відносин. Більш широко коло забороняючих норм міститься в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», в якому закріплюється, що на всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; про вжиття органами державної влади України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обран-
358
ням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і органів місцевого самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури, а також питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та їх виконавчих і розпорядчих органів.
Регулюючи суспільні відносини, пов'язані із реалізацією прямого народовладдя, законодавець ураховував, що є питання, які об'єктивно неможливо і недоцільно вирішувати шляхом проведення всеукраїнського або місцевого референдуму, що є питання, які професійно і оперативно можуть вирішувати тільки органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Так, введення надзвичайного або воєнного стану потребує оперативності, професійної оцінки ситуації, і референдуми з цих питань, безумовно, не можуть проводитися. Недоцільно і незаконно було б проводити референдуми з питань, що входять до компетенції парламенту, органів виконавчої влади, суду і прокуратури або пов'язані з призначенням посадових і службових осіб. Таким чином, законодавець урахував можливість шляхом безпосереднього волевиявлення народом, населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці вирішувати ті чи інші питання, і можливість, а також доцільність розв'язання відповідних проблем органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Слід ураховувати й те, що на всеукраїнський та місцевий референдуми можуть виноситися тільки питання загальнодержавного або місцевого значення, і ні в якому разі оперативного характеру.
Розробка і прийняття Державного бюджету України є однією із найскладніших проблем, оскільки це пов'язане з урахуванням інтересів різних регіонів, галузей народного господарства, із фінансовим забезпеченням реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій держави, національною безпекою, правами і свободами особи. Конституція України встановлює, що Кабінет Міністрів України розробляє проект Закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету, подає Верховній Раді України звіт про його виконання. До повноважень Верховної Ради входять затверд-
359
ження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету. Контроль за використанням його коштів від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата. Бюджетний процес є досить складним і потребує високого професіоналізму, регламентується цілим комплексом нормативно-правових актів, які врегульовують всі його стадії, Тому він не може бути предметом розгляду на всеукраїнському або місцевому референдумі. І це не є порушенням конституційного принципу народовладдя, закріпленого ст. 5 Конституції України.
Конституційно-правова практика інших країн світу йде шляхом заборони проведення загальнодержавних референдумів з питань, які вимагають професійних знань та оперативного вирішення; з питань, відповідь на які передбачена заздалегідь; з питань бюджетно-фінансового характеру і податків, податкових пільг; амністії та помилування; застосування невідкладних заходів щодо забезпечення громадського порядку, здоров'я і безпеки людей. Цим шляхом йде і законодавство країн СНД. Так, згідно з федеральним конституційним законом Російської Федерації предметом референдуму не можуть бути питання щодо зміни правового статусу суб'єктів Російської Федерації, дострокового припинення чи продовження повноважень Президента Росії, Федеральних Зборів; прийняття і зміни федерального бюджету та внутрішніх фінансових зобов'язань держави; введення, зміни і скасування федеральних податків та зборів, а також звільнення від їх сплати; амністії і помилування; прийняття надзвичайних заходів щодо охорони здоров'я та безпеки громадян; щодо загальноприйнятих прав і свобод людини і громадянина та конституційних гарантій їх реалізації. Такий підхід у цілому відповідає міжнародно-правовій практиці встановлення обмежень у різних країнах світу щодо предмета проведення загальнонародних референдумів. І вона себе виправдовує. Не порушують це правило і винятки, які мають місце у законодавстві деяких країн. Так, згідно з ст. 75 Конституції Італії забороняється виносити на референдум питання щодо ратифікації міжнародно-правових договорів.
Практика свідчить про те, що іноді деякі політичні сили використовують всенародні референдуми як інструмент тиску на відповідні гілки державної влади, для дестабілізації ситуації в дер-360
жаві. Тому бажано на рівні поточного законодавства про референдуми в Україні встановити додаткові підстави для заборони проведення всенародних референдумів. До таких заборон можна віднести: наявність акцій громадської непокори; відкрите і жорстке протистояння між гілками державної влади, між центром та регіонами; введення воєнного та надзвичайного станів; наявність міжконфесійних конфліктів; стихійні лиха. За таких умов практично неможливо об'єктивно виявити волю народу. Результативність подібних референдумів є досить низькою і їх проведення може стати дестабілізуючим фактором.
Розділ IV. Стаття 75
Розділ IV Верховна Рада України
Стаття 75. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України.
Коментована стаття містить дефініцію Верховної Ради України як парламенту.
Явище парламенту завдячує своєму народженню новим історичним часам, тобто періоду історії людства, який розпочався революціями XVII–XVIII століть. Реальний парламент функціонує в системі державної влади, яка ґрунтується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Однак сам термін «парламент» має давнє походження: його генеза пов'язана з феодальними часами. З кінця XIII ст. цей термін почали використовувати в Англії як власну назву ста ново-представницької установи. Для позначення органу законодавчої влади термін «парламент» набув поширення у XIX ст. насамперед в європейських країнах. На сьогодні відповідний термін як родова назва органів законодавчої влади є загальноприйнятим, а як власна назва він офіційно вживаний (зафіксований в конституціях) у багатьох країнах. У ряді країн, де орган законодавчої влади має іншу власну назву, термін «парламент» вживається разом з нею або є складовою відповідної конституційної дефініції. Прикладом цьому слугує формулювання коментованої статті.
У вітчизняній політико-правовій думці термін «парламент» для позначення потенцій національного державотворення з'я-362
вився на початку XX ст. Першими його почали застосовувати автори програмних документів тогочасних українських політичних партій. Проте на рівні правотворчості цей термін тоді на наших теренах не вживався. На час поширення ідей парламентаризму український народ був уже позбавлений власної державності. До того ж більша частина українських земель перебувала під самодержавною владою, яка загалом негативно ставилася до подібних ідей. Це зумовлювало своєрідне запізнення у сприйнятті певних інтелектуальних здобутків у царині прогресивної суспільної (включно правової) науки. Таке запізнення відбилося і у практиці державотворення періоду визвольних змагань 1917–1920 pp.: термін «парламент» не був вживаний у більшості конституційних проектів, оприлюднених у цей період.
За радянських часів термін «парламент» об'єктивно не узгоджувався з теорією і практикою державного владарювання. Він застосовувався тільки для характеристики «буржуазної держави» і завжди мав по суті негативне звучання. В юридичній науці загальновизнаною була теза про «кризу буржуазного парламентаризму». Тому на початок періоду розбудови сучасної Української держави у частини політиків і фахівців-юристів зберігалося негативне або обережне ставлення до поняття парламенту. Це, зокрема, спричинило той факт, що в Декларації про державний суверенітет України і Акті проголошення незалежності України Верховна Рада України не була названа парламентом. Уперше офіційно термін «парламент» було вживано в Законі України від 7 жовтня 1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України». В подальшому цей термін був застосований як складова відповідної конституційної дефініції.
Наявність конституційної дефініції Верховної Ради України можна розцінювати по-різному. Так, уживані за радянських часів У текстах основних законів різного роду визначення мали у першу чергу політико-ідеологічне значення і далеко не завжди відповідали декларованій правовій природі конституції. Характерно, Що в конституціях більшості сучасних держав дефініції парламентів відсутні. З іншого боку, наявність розгорнутої дефініції парламенту за умов так званих пострадянських країн є позитивною рисою конституційного регулювання суспільних відносин, адже для їх суспільно-політичного і державного життя є актуальною проблема укорінення на рівні масової політичної свідомості