Исходя из вышесказанного, можно сформулировать следующие принципы социального обеспечения на государственной службе:
1. Всеобщность социального обеспечения на государственной службе. Этот принцип реализует применительно к государственной службе положение ст. 39 Конституции РФ о праве каждого на социальное обеспечение.
2. Многообразие оснований и видов социального обеспечения на государственной службе. Это означает, что государственные служащие вправе претендовать на социальное обеспечение по тем же основаниям, которые предусмотрены для всех остальных категорий населения, а также на особые виды социального обеспечения, устанавливаемые для них государством.
3. Дифференциация социального обеспечения государственных служащих в зависимости от социально значимых обстоятельств. Этот принцип призван учесть особенности прохождения государственной службы теми или иными категориями государственных служащих. Он в настоящее время проявляется, например, в том, что в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[8] обязательному государственному страхованию подлежат жизнь и здоровье государственных гражданских служащих, проходящих службу именно в контролирующих органах (работники таможенных и налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ). Этим подчеркивается сложность такой разновидности государственной службы, поскольку, осуществляя контроль, государственный служащий должен быть профессионалом высочайшей квалификации (контролируя деятельность других государственных служащих) и при этом может испытывать колоссальные психологические нагрузки, а зачастую вынужден противостоять угрозам в свой адрес.
4. Обеспечение компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений. Этот принцип означает, что в качестве компенсации экономических ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением, государственным служащим предоставляются соответствующие государственные социальные гарантии (раздел X Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15.08.01 № Пр-1496 (далее - Концепция).
5. Обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики. Система обеспечения на государственной службе (денежное вознаграждение, социальное обеспечение, иные гарантии) должна привлечь на государственную службу профессионалов. Для этого объем обеспечения на государственной службе должен быть, по крайней мере, не ниже, чем в частном секторе экономики.
6. Сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего.
Особенности правового статуса государственных служащих непосредственно касаются членов его семьи, и в первую очередь тех, для которых они являются кормильцем. Члены семьи государственного служащего при его жизни разделяют все тяготы и ограничения государственной службы. Предусматривая повышенные меры социального обеспечения для государственного служащего, государство тем самым компенсирует ему (и членам его семьи) эти ограничения. Поэтому и после смерти государственного служащего все члены его семьи (не говоря уже об иждивенцах) вправе рассчитывать на дополнительные меры социального обеспечения, которыми они пользовались при жизни государственного служащего (например, медицинское обслуживание) либо традиционные виды социального обеспечения, повышенные пропорционально мерам дополнительного социального обеспечения самого государственного служащего.
Названные принципы являются основными принципами социального обеспечения как на федеральной государственной гражданской службе, так и на других видах государственной службы. Однако некоторые особенности современного института государственной гражданской службы делают возможным предложить еще несколько принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе.
7. Создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.
В связи с нестабильностью кадров в случае оставления государственной службы факт ее прохождения не должен негативным образом сказаться на возможностях реализации бывшим государственным служащим своего конституционного права на социальное обеспечение (т.е. в части пенсионного обеспечения, например, стаж государственной службы должен засчитываться в общий трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости; нахождение на государственной службе не должно препятствовать возможности формирования пенсионных накоплений для получения в дальнейшем накопительной части трудовой пенсии и т.д.). Поэтому применительно к сегодняшнему состоянию российской государственной гражданской службы можно сформулировать принцип:
8. Пребывание на федеральной государственной гражданской службе не должно негативно воздействовать на возможность реализации человеком права на социальное обеспечение в случае ее оставления.
Следующий принцип связан с федеративным устройством Российской Федерации и осуществлением в соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Речь идет о проблеме дифференциации в уровнях социальных гарантий, предоставляемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов РФ. На существование этой проблемы указано и в преамбуле Концепции: «…современное состояние государственной службы характеризуется … отсутствием целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти». Установление дополнительных гарантий для государственных служащих субъектов РФ было разрешено п. 5 ст. 15 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», и субъекты РФ весьма активно воспользовались этим правом. Поэтому один из принципов социального обеспечения на государственной гражданской службе может быть сформулирован следующим образом:
9. Единство (или, используя терминологию Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», соотносительность) системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.
Концепция и Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не дают ответа, каким образом должна быть решена эта проблема. В разд. II «Система государственной службы» Концепции содержится общее положение о том, что «Федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Российской Федерации и муниципальная служба основываются на единых принципах регулирования вопросов … предоставления государственных социальных гарантий, включая пенсионное обеспечение». А согласно разд. X «Оплата служебной деятельности государственного служащего, государственные социальные гарантии на государственной службе» государственным служащим обеспечивается единство основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы. Однако каким образом будет обеспечиваться такое единство, ни Концепция, ни Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не поясняют.
Следует предположить, что прямым запретом на установление дополнительных социальных гарантий для государственных гражданских служащих субъектов РФ дело не решить, тем более что конституционность такого запрета вызывает сомнения. Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» допускает установление нормативными правовыми актами субъектов РФ дополнительных государственных гарантий для гражданских служащих субъекта РФ (ст. 53). В то же время нельзя мириться с положением, когда на территории одного субъекта РФ имеются государственные служащие «первого» и «второго» сорта, получающие за выполнение практически идентичных функций значительно отличающееся вознаграждение. Не говоря уже о том, что такая ситуация не соответствует конституционным принципам равенства и социальной справедливости, она вызывает конкуренцию между федеральной и региональной государственной службой, негативно влияет на уровень профессионализма федеральных государственных гражданских служащих, снижает авторитет федеральной власти.