Очевидно, что такая дифференциация является необоснованной. Для ее устранения необходимо создание соответствующей правовой базы, регулирующей вопросы денежного содержания государственных служащих на всех уровнях (федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Федерации), исходя из единства целей, функций, требований к государственным служащим РФ.
Социальная защита государственных служащих не должна ограничиваться их материальным обеспечением, но учитывать их психологию, самоуважение и признание со стороны коллег, начальства, общества в целом. В связи с этим возникает первоочередная проблема создания положительного, делового имиджа государственной службы на основе правдивой и оперативной информации.
Необходимо отметить, что одной из причин отрицательного отношения населения к государственной службе была и остается проблема льгот и привилегий. Привилегии являются объективной необходимостью любой управленческой структуры в любом обществе. Заявления о желании их ликвидировать есть или демагогия, или непонимание основ управления. В то же время именно привилегии вызывают негативные оценки в общественном мнении государственной службы. Опыт демократически развитых зарубежных стран показывает, что этого достаточно легко избежать. Для этого необходимо подробное законодательное регулирование системы социальной защиты госслужащих, а также ее максимальная прозрачность.
Итак, трудовая деятельность государственных служащих регулируется не только ТК РФ, но и Законами, регулирующими отношения по поводу прохождения государственной службы.
Деятельность государственных учреждений осуществляется непосредственно действиями государственных служащих (должностных лиц) и никак иначе. Заявленный приоритет прав личности (ст.2 Конституции РФ) не может быть реализован без приоритета прав личности в ее отношениях с государственными служащими, права которых в данном случае отходят на второй план. В правовой статус государственного служащего включаются обязанности государства перед личностью. Обязанность государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - является одновременно и обязанностью государственных служащих.
Особенно наглядно это проявляется в службе сотрудников так называемых силовых ведомств. Идут в бой, задерживают преступников, тушат пожары не абстрактные государственные органы, не роботы, а живые люди, состоящие на государственной службе. В принимаемой ими присяге содержится клятва достойно переносить связанные со службой трудности, не щадить своей жизни при выполнении государственных функций. Иначе говоря, характер служебной деятельности определяет процесс труда (службы) сотрудников (служащих).
Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что в законодательстве более подробно освещена система запретов и ограничений, чем система социального обеспечения государственных служащих.
В настоящее время законодательно закреплена только часть социальных гарантий государственных служащих, в которых они нуждаются повседневно. Проблемность данного вопроса создает федерализм системы государственной службы, определяющий разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере социальной защиты государственных служащих. Кроме того, право социальной защиты, распространяющее свое действие и на государственных служащих, имеет обширную нормативную базу, что затрудняет поиск и использование той или иной нормы, а также определение субъектов ее действия. Вследствие этого, государственные служащие, не обладающие специальным юридическим образованием, не в состоянии разобраться в обширной системе прав, гарантий и льгот, следовательно, воспользоваться ими.
Немаловажное значение имеет материальное обеспечение, а также материальные льготы и гарантии, не получившие достаточного развития в законодательстве о государственной службе. В данном случае исправить создавшееся положение мог бы новый закон о системе социальной защиты государственных служащих.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1. Характеристика администрации Новгородской области
Новгородская область в соответствии с Конституцией Российской Федерации является равноправным субъектом Российской Федерации.
Статус Новгородской области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом области.
Граждане Российской Федерации, проживающие на территории Новгородской области, осуществляют свою власть непосредственно через референдум, выборы, а также через органы государственной власти и местного самоуправления Новгородской области. Государственную власть в Новгородской области осуществляют образуемые в соответствии с настоящим Уставом области органы государственной власти Новгородской области.
Губернатор Новгородской области является высшим должностным лицом области и возглавляет Администрацию Новгородской области.
Администрация Новгородской области (далее Администрация области) формируется и возглавляется Губернатором Новгородской области, является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Новгородской области. Администрация области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально - экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Местное самоуправление в Новгородской области, признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций[9].
Особенностью финансово-экономической основы местного самоуправления Новгородской области является максимально возможное закрепление за местным уровнем объектов собственности. В Новгородской области удельный вес бюджетов муниципалитетов в консолидированном бюджете области в 1995 году составлял 60,5%, в 2000 году - 75,4%, в 2004 году - 66,5%, в 2007 году 68,3%. Эти цифры сложились в результате:
1) передачи в доходную часть местных бюджетов регулирующих источников доходов, закрепленных за субъектом Федерации;
2) проведения на территории области не посписочной, а поуровневой приватизации, когда в муниципальную собственность передавались учреждения, объекты и имущество, которые органы местного самоуправления в состоянии были обслужить.
В настоящее время муниципальной службе Новгородской области присущ ряд проблем. Следует их охарактеризовать.
Закон о муниципальных служащих Новгородской области устанавливает квалификационные требования, которые должны быть выполнены для того, чтобы тот или иной муниципальный служащий рассчитывал на занятие определенной должности. В число этих квалификационных требований входит в том числе и наличие соответствующего образовательного уровня.
На сегодняшний день 48% муниципальных служащих Новгородской области этим квалификационным требованиям не соответствуют. В этой ситуации органы власти пошли на то, чтобы закрепить в Законе о муниципальной службе правило, в соответствии с которым муниципальный служащий, чей образовательный уровень не отвечает квалификационным требованиям, не может быть в течение 10 лет освобожден от занимаемой должности. Эту проблему в настоящее время в Администрации Новгородской области пытаются решить совместно с Министерством по делам национальностей и федеративным отношениям посредством реализации дистанционного обучения, когда муниципальные служащие, проживающие в районах, смогут получать высшее образование в рамках программы Северо-Западной Академии государственной службы, не выезжая в город Новгород за несколько сотен километров и не уезжая, тем более, в Москву или в Санкт-Петербург.
Следующая проблема заключается в том, что если работникам органов государственной власти после окончания сроков полномочий предоставляется прежняя, или равнозначная ей, работа, то на работников муниципальной службы такая гарантия не предоставляется.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации " не устанавливает предельный возраст для нахождения на муниципальной службе. Предельный возраст для нахождения на федеральной государственной службе установлен федеральным законом о федеральных государственных служащих. Аналогично в Новгородской области в качестве предельного возраста нахождения на государственной службе субъекта РФ определены 60 лет. Но этого верхнего предела нет для муниципальных служащих.
Все эти проблемы к текущему моменту привели к тому, что муниципальная служба Новгородской области стареет год от года.
Постановлением Администрации Новгородской области в 2003 году была утверждена Областная целевая программа "Реформирование и развитие государственной и муниципальной службы в Новгородской области (2004-2007 годы)". Ее цель - реформирование системы управления и повышение эффективности областной государственной и муниципальной службы, оптимизация затрат на государственное и муниципальное управление, развитие его структурного обеспечения. Документ был принят в соответствии с Федеральной программой реформирования госслужбы в Российской Федерации.
В Новгородской области в 2003 году была организована двухуровневая система муниципальной власти. По закону в Новгородском регионе появился «низовой уровень». Таким образом, Новгородская область фактически вернулась к собственной системе МСУ начала 90-х годов, когда в регионе существовало 328 единиц самоуправления: 21 район, 10 городов, 22 поселка и 210 сельсоветов.