В Новгородской области в результате реформирования 2004-2007 гг территориальной основы местного самоуправления в соответствии с требованиями законопроекта 2003 года вместо 22 муниципальных образований образовалось 221.Численный состав муниципальных служащих в результате увеличился в 1,5 раза и составит 3350 человек.
Кадровая политика – это система работы с персоналом, обеспечивающая оптимальный для достижения целей организации кадровый состав. В нашем случае мы будем понимать под реализацией единой государственной кадровой политики использование единых кадровых технологий на основе общих принципов для формирования кадрового состава государственной службы, способного на должном уровне реализовывать функции государства.
Основные принципы государственной кадровой политики, которая относится в том числе и к муниципальной службе, были обозначены в федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336) и нашли свое отражение в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Их можно сформулировать следующим образом:
- доступность: открытость муниципальной службы для поступления граждан на любой уровень должностной иерархии (открытая кадровая политика, в отличие от закрытой, в которой персонал набирается только на низшие уровни организационной иерархии, предполагает реализацию принципа "бокового входа" - возможность привлечения высококвалифицированных кадров на все уровни "со стороны") и равенство условий доступа граждан на муниципальную службу;
- конкурсность: привлечение на муниципальную службу наиболее квалифицированных кандидатов на основе единых требований в ходе открытого конкурса;
- гласность: кадровые решения и их основания открыты и подконтрольны гражданскому обществу;
- конкурентоспособность: привлекательность муниципальной службы на рынке труда;
- вознаграждение по результатам деятельности: прямая зависимость денежного содержания муниципального служащего и его должностного роста от результатов его служебной деятельности;
- профессиональное развитие: наличие системы непрерывного профессионального образования муниципальных служащих, осуществляемого по единым стандартам.
Кадровая составляющая реформирования системы муниципального управления закономерно считалась центральной – в результате реформы изменились принципы поступления на муниципальную службу и прохождения ее – основы профессиональной деятельности чиновников.
Многочисленные проблемы с кадрами до проведения реформы муниципальной службы можно сгруппировать в несколько основных блоков.
Первый блок проблем - недостаточная квалификация муниципальных служащих. Чиновники часто не в состоянии были решать задачи, которые ставило перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывался недостаток профильного образования и опыта. Не хватало профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне было владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно были сформированы необходимые личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность и самостоятельность в принятии решений, организаторские способности и пр.
Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступала на фоне старения кадрового состава госслужбы, «вымывания» среднего звена управления в органах. Наиболее дееспособные кадры уходили из муниципальной службы в бизнес-структуры.
При этом существовавшая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, по мнению экспертов, не только не способствовала изменениям на муниципальной службе, но и часто напротив, тормозила развитие кадрового потенциала муниципальной службы и "цементировала" положение вещей.
Система подготовки муниципальных служащих требовала модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим был пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг для государственных служащих[10].
Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры муниципальной службы. Ценности и нормы чиновников были часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе. В дореформенное время на муниципальной службе сложилась скорее клановая культура, чем характерная для госаппарата развитых стран бюрократическая или любая другая. Муниципальные служащие превратились в своеобразную касту с жесткими негласными правилами и традициями. Изолированность и клановость муниципальной службы серьезно тормозила любые изменения.
С одной стороны, чиновники, как правило, были не удовлетворены положением дел. С другой стороны, те же чиновники негативно воспринимали любые изменения, связанные с внедрением дифференцированной оплаты труда, вознаграждения по результатам деятельности, срочных контрактов, открытых кадровых конкурсов - тех элементов реформы, которые могли разрушить монолит традиционно сложившейся структуры. Для требуемых перемен необходимы были элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.
Третий блок проблем связан с привлекательностью государства как работодателя на рынке труда. Труд муниципального служащего был существенно недооценен, особенно, что касалось среднего руководящего состава органов власти. В связи с Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 2004 года № 519 "О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации и лиц, замещающих отдельные должности федеральной государственной службы" размер денежного содержания гражданских служащих был увеличен. Тем не менее, для квалифицированных специалистов он по-прежнему явно занижен по сравнению с аналогичными позициями в бизнес-структурах.
В настоящее время многие молодые люди готовы поступать на работу в органы государственной власти, резонно считая государственную и муниципальную службу хорошим началом карьеры по специальности после окончания вуза. Они приобретают опыт, получают хорошую запись в резюме, участвуют в решении масштабных задач. Некоторые рассматривают работу на государственной и муниципальной службе как шанс приблизиться к общественной элите. Вместе с тем, мало кто из молодых специалистов остается на муниципальной службе хотя бы на несколько лет – оплата труда в бизнес-структурах часто гораздо более привлекательна для специалистов их уровня. Привлечь же на муниципальную службу квалифицированного профессионала, востребованного на рынке труда, крайне сложно.
Решение описанных групп проблем предполагали следующие направления реформирования:
1. Реализация единой кадровой политики открытого типа с использованием современных кадровых технологий.
2. Модернизация кадровых служб государственных органов и повышение квалификации кадровиков.
3. Реформирование системы оплаты труда муниципальных служащих.
Муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета. Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом государственной службы, т.к. время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.
Областной закон 04.07.2005 № 510-ОЗ «О внесении изменений в областной закон «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Новгородской области» содержит основные моменты, связанные с денежным содержанием муниципальных служащих, денежным содержанием лиц, замещающих муниципальные должности категории «А», служащих органов местного самоуправления, определяет порядок формирования фонда оплаты труда органов местного самоуправления и другие вопросы, связанные с оплатой труда персонала органов местного самоуправления. Учитывая, что подавляющее большинство муниципальных образований Новгородской области являются дотационными, при определении размера денежного содержания муниципальных служащих базовой является статья 134 Бюджетного Кодекса РФ, согласно которой «муниципальное образование – получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет право … ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации ...».
Денежное содержание муниципальных служащих состоит из должностного оклада и дополнительных выплат, включающих в себя:
- надбавки к должностному окладу за:
1. квалификационный разряд
2. за особые условия службы
3. выслугу лет
4. премий по результатам работы[11].
Должностные оклады муниципальных служащих, а также служащих органов местного самоуправления области устанавливаются в зависимости от численности населения в городах, районах, посёлках, сельсоветах.
Так, города и районы области делятся на 3 группы: