Общие правила гражданской службы регулируются Приказами короля в Совете – особым видом нормативно-правового акта, которые, несмотря на название, принимаются в основном по инициативе Правительства. В первую очередь следует отметить Приказ в Совете по вопросам гражданской службы 1969 года и Приказ в Совете 1995 г. о пенсиях по старости. Положения Приказов короля в Совете конкретизируют циркуляры Казначейства, которыми регулируются в основном финансовые и организационные вопросы. В 1968–1981 гг. функции регулирования гражданской службы осуществляло Министерство по делам гражданской службы. После его ликвидации в 1981 году большинство этих функций вновь стало осуществляться Казначейством на основе Приказов в Совете.
Важную роль в развитии государственной гражданской службы в США сыграли Закон о гражданской службе 1883 года (отменивший "систему заслуг", в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц, и учредивший "систему добычи") и Закон о реформе гражданской службы 1978 года. Кроме этих законов, правовое регулирование государственной службы на федеральном уровне осуществляется большим числом разнообразных актов, инкорпорированных в титул 5 Свода законов США (United States Code). В части 2 титула 5 Свода законов ("Служба управления кадровой политикой") регламентированы вопросы управления государственной службой (глава 11), статус Совета по вопросам защиты "системы заслуг" и Специальной комиссии (глава 12), политическая деятельность служащих штатов и местных органов власти (глава 15). В части 3 титула 5 Свода установлена комплексная законодательная регламентация института государственной службы[97]. В ней закреплены принципы "системы заслуг" (merit system) в организации государственной службы, классификация государственных служащих, регламентированы вопросы трудоустройства (экзамены, прием на службу), трудовых отношений (рабочего времени, отпуска, охраны труда), профессиональной подготовки, оценки эффективности профессиональной деятельности, социального страхования жизни и здоровья и пенсионного обеспечения. Также установлены нормативы заработной платы, компенсационные и гарантийные выплаты, порядок проведения исследовательских программ по вопросам кадровой политики, нормы об антидискриминационных мероприятиях и порядке обжалования взысканий.
Большим разнообразием отличается законодательное регулирование госслужбы в субъектах федерации.
Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Местное самоуправление подавляется и заменяется местным управлением. В условиях интенсивной централизации государственной службы особое значение имеет столичная бюрократия, стоящая на вершине служебной иерархии; местная бюрократия играет незначительную роль. Окончательно французская система госслужбы формируется в период французской революции и при Наполеоне I[98]. С одной стороны, провозглашается открытость госслужбы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали госслужащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация, "кастовость", социальная селекция госслужащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается система социального обеспечения государственных служащих.
В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят Закон "Об общем статусе чиновника"[99], в котором была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для госслужащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального Закона о сокращении персонала. В Пятой республике (с 1959 года) политическое влияние чиновничества существенно увеличилось. В 1959 году в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.
Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:
1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2) очень высокий уровень централизации государственной службы, незначительное внимание к местным условиям, проблемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрократией из центра;
3) осуществление значительной части внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
5) очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
6) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;
7) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности.
Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада госслужащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению престижа государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.
Реформы 1981–1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной госслужбы[100]. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.
Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 года. Статья 34 Конституции 1958 года относит "установление категорий публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим" к сфере законодательного регулирования. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула Конституции 1946 г. – свободное определение условий труда и право на забастовку[101].
Отдельное место в механизме нормативно-правового регулирования публичной службы занимают статуты – нормативные акты, регулирующие правовое положение чиновников. Различают общий, особые и специальные статуты. Общий статут публичной службы применяется ко всем чиновникам. Его положения содержатся в четырех законах: Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о центральной публичной службе; Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе; Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.
Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного совета.
Современная модель государственной (публичной) службы Германии. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного "патронажа").
В 1957–1985 гг. были приняты основополагающие нормативно-правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Рамочный Закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г., Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года, Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.; Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года[102]. На основе Рамочного Закона были приняты соответствующие Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации.
Перечислим наиболее существенные черты современной модели германской государственной гражданской службы:
1) очень высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений;
2) четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации;
3) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
4) сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором);