5) очень высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника;
6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения";
7) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
8) преобладание на госслужбе специалистов с юридическим образованием.
Таким образом, в отличие от Российской государственной гражданской службы, государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика "большого качественного скачка посредством маленьких шагов". Среди таких "шагов" можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на "клиентные" отношения с гражданами[103].
Существенные изменения в мировой социально-экономической жизни в 60-х – 90-х годах ХХ века привели к тому, что основные модели гражданской службы перестали соответствовать потребностям времени. В англосаксонской модели основным недостатком стала излишняя запутанность, несистематизированность государственной службы, а в романо-германской модели – замкнутость, довольно заметная изолированность от общества, невысокая эффективность. Поэтому уже в 70-х годах ряд государств приступил к проведению административных реформ с целью повышения эффективности государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства о государственной службе.
Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями.
Для этого в странах англосаксонской правовой системы происходит унификация гражданской службы, построение ее целостной системы. Повышается роль системообразующих законов в регулировании государственной службы. В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократичную систему, в соответствии с которой профессиональная подготовка соискателя является определяющим моментом для его поступления на госслужбу и продвижения.
Выделим общие тенденции развития государственной гражданской службы за рубежом. Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы[104].
Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие проблемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира.
На мой взгляд, практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции. Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы, затрагивающих можно выделить:
1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;
2) ориентация, где это возможно, государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);
3) усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества;
4) повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);
5) "менеджеризация" гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.);
6) расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;
7) сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).
Учитывая органическую близость России к континентальной модели государственной службы и романо-германской правовой системе, есть основания полагать, что для нас наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии континентального образца. Такой вариант позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской государственной службе, предотвратить потрясения, что очень важно для переходного государства.
В настоящее время в Российской Федерации продолжается развитие и реформирование государственной службы. Более пяти лет назад вступил в силу Федеральный Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который был принят в целях регламентации вопросов государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы Российской Федерации, предусмотренных Федеральным Законом "О системе государственной службы Российской Федерации".
Законом установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, определены принципы гражданской службы, показана взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. В Законе определены общие квалификационные требования по этим должностям.
В целях регламентации правового положения (статуса) гражданского служащего Законом 2004 года определяется понятие "гражданский служащий" и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего. В Законе заложен механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе.
Государственная служба - важнейший инструмент государства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.
Мы выделили четыре основных принципа государственной службы: законность; демократизм; профессионализм; социально-правовая защищенность служащих.
Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание за плату (врач, учитель, библиотекарь и т.д.).
Должности государственной службы делятся на должности федеральной службы и должности службы субъектов Федерации. А лица, занимающие эти должности, являются соответственно федеральными служащими или служащими субъектов Федерации.
Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие: конституционный статус российского гражданина; статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ; административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.
Вопрос об административно-правовом статусе государственного служащего окончательно еще не решен. По сути проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего». Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества.
В структуре административно-правового статуса государственных служащих значительное место занимают правоограничения. Это особые обязанности, они обязывают не совершать определенных действий и непосредственно не связанных с их служебной деятельностью.
Главная роль правоограничений состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных полномочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих.
Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.