Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления.
В июне 1719 г. Петром I был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других управителей и служителей[9]. Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе проанализированного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Табель закрепила деление государственной службы на три вида воинскую службу (наиболее престижна) статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Согласно документу, все государственные должности в Империи разделялись на 14 классов, низшим считался четырнадцатый. Высшие должности по Табели канцлеры, и такой чин жаловался редко. Все должности в империи могли замещаться только при наличии чина, который соответствовал должности. Классы с 14 по 5 включительно присваивались за выслугу лет с 4 по 1 классы лишь по личному усмотрению государя. Всего в 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных 126, статских 94, придворных 42[10].
Преимущество производства в чин 14 класса состояло в том, что предоставляло подданному личное дворянство. Если же подданный был произведен в чин 8 класса (что соответствовало должности коллежского асессора), то это автоматически означало жалование потомственного дворянства. Принадлежность к дворянскому сословию давала сословные привилегии например, право собственности на землю, право собственности на крепостных крестьян[11].
При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Государственная служба была при этом строго обязательной для дворян (вплоть до 1762 г.), и фактически являлась для них повинностью любой дворянин в возрасте от 10 до 30 лет обязан был являться в Сенат и нести службу[12].
Табель о рангах ставила в равные условия при поступлении на службу представителей податных и неподатных сословий. Любой подданный был обязан начинать службу (вне зависимости от сословной принадлежности) с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в Табель. В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.
Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. К положительным чертам такой системы, - пишет А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов[13].
Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение[14]. Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера.
На протяжении XVIII – XIX вв. приняты многочисленные нормативно – правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам», Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств» и другие.
Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства чиновника»[15].
Ключевым нормативным актом в сфере законодательства о государственной службе в Российской империи являлся принятый в 1832 г. Устав «О службе по определению от Правительства». Данный документ регулировал все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт госслужбы[16]. Нормативные акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на государственную службу могли приниматься образованные подготовленные люди.
По Уставу «О службе по определению от Правительства» для поступления на госслужбу претендент должен был удовлетворять определенным требованиям подданства, возраста, пола, состояния или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности связывался с достижением определенного возраста, не младше 16 лет. В то же время не существовало ограничений в приеме на государственную службу, связанных с национальностью или вероисповеданием. Одним из главных квалификационных требований был уровень образования.
В соответствии с особым Положением Комитета министров от 1849 г. «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью» мотивом увольнения могли стать не дисциплинарные или должностные нарушения, а «общая неспособность к выполнению обязанностей по занимаемой должности» - аналог современного служебного несоответствия.
Поведению чиновника и его отношению к службе в Российской империи придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных норм поведения являлись основанием к увольнению по инициативе начальства, наряду с преступлением по службе и несоответствием занимаемой должности[17].
Третья фаза российского государства начинается с эпохи советской власти. Интеграция общества осуществлялась за счет его упрощения, сведения социальных целей к целям государства, т.е. за счет создания тоталитарного государства. Созданная целостная структура гражданской службы была построена по аналогии с петровским чиновничье-дворянским аппаратом[18].
Коммунистическая партия как социальный институт организации социальной активности оказалась способной сориентировать индивидов на стремление к достижению целей всего общества и свести к минимуму их личные цели. В то же время коммунистическая партия стала де-факто институтом государственной службы, что довело институциональное нормирование до предела. Результатом этого стала высокоэффективная государственная служба, что проявилось в высоком уровне мотивации чиновников, их исключительной ориентации на общественные цели, самоотдаче в работе. При этом государственный служащий был лишен возможности иметь личные цели, в какой-то мере не совпадающие с общественными.
С 90-х гг. начинается новый этап развития государственной службы. Несмотря на то, что в России возникли институты власти, аналогичные институтам власти плюралистического западного общества, данные институты постепенно интегрируются в целостный комплекс под влиянием традиционной иерархической тенденции[19].
Понятие «Государственная служба» получило свое закрепление в Конституции Российской Федерации[20]. Пунктом 4 статьи 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации.
На основании установления Конституции был подготовлен вариант Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе. Но эта работа была завершена лишь спустя два года принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года[21].
Одним из, первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[22]. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года[23].
В Положении нашли свое отражение изменения в государственном устройстве и демократические завоевания России. И хотя Положение стало временным нормативным правовым актом, значение его велико, так как оно закрепило принципы государственной службы, перечень государственных должностей, обязанности, права, ограничения и запреты для служащих, порядок прохождения и т.д. Положение регулировало отношения исключительно в сфере федеральной государственной службы и не содержало норм о государственной службе субъектов.