В законе определяется система управления государственной службой Российской Федерации, впервые вводится положение о ее развитии путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной госслужбы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации.
В ноябре 2002 г. в Российской газете была опубликована Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Данная программа была подготовлена при активном участии ведущих научных учреждений, осуществляющих сегодня экспертно-аналитическое обеспечение реформирования государственной службы[34].
Принятие такой программы стало новым и важным шагом на пути реформирования аппарата. Программа предусматривает меры по реформированию государственной службы на основе системного подхода, взаимной увязки мероприятий по типам, срокам и этапам реализации, ресурсному и финансовому обеспечению, созданию системы управления мероприятиями, которое осуществляется программно-целевыми методами. В программе сделан акцент на проведение научно-исследовательских работ по реформированию государственного аппарата, включая обеспечение разработки проектов новых федеральных законов, иных нормативных правовых актов, проведение экспериментов и пилотных проектов, реформирование всех уровней подготовки, переподготовки, повышения квалификации федеральных государственных служащих, формирование материально-технических условий эффективного функционирования федеральной государственной службы и системы управления. Важно также то обстоятельство, что изменения госслужбы предполагается проводить, как правило, сначала в виде экспериментов и пилотных проектов, и только в случае получения положительных результатов осуществлять полномасштабные изменения. Именно по этому пути идут все страны, начавшие в 1960 - 70-х гг. модернизацию государственного аппарата.
Таким образом, подготовительная фаза реформ государственной службы с 2003 г. сменилась фазой начальной реализации реформ, что закреплено в программе. Высокий статус данной программы, то внимание, которое Президент Российской Федерации уделил названным в программе целям во время своего ежегодного выступления перед членами Федерального Собрания Российской Федерации, позволяют ожидать появления практических результатов реформирования государственного аппарата уже в ближайшее время[35].
Первым из законов о видах государственной службы стал Федеральный Закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[36], призванный наряду с Федеральным Законом «О системе государственной службы Российской Федерации» образовать ядро всей системы госслужбы. Таким образом, приведенные данные свидетельствуют в пользу того, что Россия под давлением серьезных проблем и обстоятельств должна была вступить и вступила на путь реформы государственного аппарата.
Подводя итоги вышеизложенному, можно выделить четыре этапа в реформировании системы государственной гражданской службы в Российской Федерации.
Первый этап (1991 – 1996 гг.)характеризуется формальным отказом от партийно-номенклатурной системы государственной службы. В этот период заложена нормативно-правовая база государственной службы, принят Закон об основах государственной службы и некоторые другие необходимые правовые акты по организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.
Второй этап (1997 – 1998 гг.): реформа государственной службы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества».
Третий этап (1999 - 2000 гг.): разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина.
Четвертый этап (ноябрь 2001 – наше время):подготовка и реализация Концепции реформирования системы государственной службы РФ, принятие законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004).
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации[37].
Гражданская служба – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством[38]:
- соотносимости основных условий, размера оплаты труда и основных государственных социальных гарантий;
- установления ограничений и обязательств при прохождении различных видов государственной службы Российской Федерации;
- учета стажа иной государственной службы Российской Федерации при исчислении стажа гражданской службы;
- соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации[39].
Таким образом, в определении государственной службы можно выделить следующие аспекты:
- государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
- в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
- эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
- такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;
- обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации.
Итак, легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
В Федеральном законе "О государственной гражданской службе РФ" под государственной службой понимается "профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; Субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Уставами, Законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий Государственных органов Российской Федерации"[40].
Общепринятого определения понятия "государственная гражданская служба" в научной литературе нет.
Следует заметить, что в определении понятия "государственная гражданская служба" в качестве ведущего признака выделяется прилагательное "государственная" - сущность и значение государственной службы определяются сущностью государства[41].