Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих в Российской (стр. 5 из 18)

Государственная гражданская служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

Существенное расхождение в юридической науке мы наблюдаем и в определении целей государственной гражданской службы. Так, Ю.Н. Старилов выделяет в качестве цели государственной службы «практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации»[42]. А.Ф. Ноздрачев говорит о нескольких целях, в частности: упорядочение работы государственного аппарата; установление требований к функциям и правомочиям по государственным гражданским должностям; определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных гражданских служащих; регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата; формирования условий обеспечения государственных гражданских служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной гражданской службы»[43].

Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей государственной гражданской службы, государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратные потребности, а потребности и интересы людей выступают как бы на втором плане. Необходимо отметить, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа.

Для исполнения поставленных перед ними целей, государственные гражданские служащие наделены определенным статусом. Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, связанных с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права.

Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие:

а) конституционный статус российского гражданина;

б) статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ;

в) административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.

Соответственно, оно имеет трехмерный характер: как человека; как гражданина, реализующего свое право на труд; как лица, замещающего должность государственной службы и реализующего государственную власть.

Рассмотрение элементов правового статуса субъектом какой-либо деятельности в юридической литературе обычно принято начинать с категории «права», а затем «обязанности». Понимание сочетания этих категорий именно в таком порядке, вероятно, сложилось под влиянием приоритетов общего трудового права, пафосом которого является защита трудовых прав и интересов работников, наряду с регламентацией сопутствующих при этом обязанностей. Однако, обращаясь к исследованию данных категорий применительно к статусу гражданских служащих принципиально важно иметь в виду следующее. Если в правовом регулировании трудовых отношений частных лиц на первом месте для них стоят «права», то для регуляции деятельности чиновников государства важно исходить из приоритета публичных интересов общества и граждан, которым призваны служить чиновники государства, а не наоборот[44].

Для общества и граждан государства гораздо более значимо выполнение его чиновниками должностные обязанностей, так как служебные права предоставляются им в связи с необходимостью реализации обязанностей. Тем более, что любой чиновник должен совершать вмененные ему в служебные обязанности действия вне зависимости от собственного желания или предпочтений, в то время как использовать предоставленные для исполнения своих обязанностей права, он может с немалой долей субъективного усмотрения[45].

При таком понимании соотношения данных элементов статуса гражданских служащих порядок их рассмотрения должен быть изменен в последовательности, которую целесообразно начинать с обязанностей, а затем прав. На этом основании в подобной же последовательности с полным обоснованием представляется проводить регламентацию обязанностей и прав гражданских служащих в специальном законодательстве[46].

Обязанности и права гражданских служащих выступают наиболее важными, центральными элементами их статуса, поскольку эффективное выполнение ими своих социально полезных функций только тогда возможно, когда нормами права определен круг стоящих перед ними задач и установлен объем служебных полномочий (см. рис. 1).

Итак, рассматривая данные элементы, будем исходить из того, что служебными правами гражданские служащие наделяются, прежде всего, потому, что они должны выполнять свои служебные обязанности, а никак иначе.

Рис. 1. Структура правового статуса государственного служащего

Все русские государствоведы XIX века ставили обязанности государственных служащих на первое место. В современной науке такой позиции придерживается профессор Д. Н. Бахрах, Им высказано теоретическое положение о том, что основной элемент государственной должности - это обязанности, а права носят вторичный характер, поскольку они лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей. На этом основании он справедливо отмечает, что служебные права несут обеспечительный характер, их объем призван создать служащему надлежащие условия для выполнения обязанностей[47].

Схожую позицию занимает и профессор Ю.А. Тихомиров, который также считает, что «государственный служащий наделяется правами для выполнения обязанностей, предусмотренных статусом должности. Справедливости ради не обойдем вниманием звучание аналогичного тезиса и в трудах отдельных ученых советского периода[48].

Развивая тезис о той, что служебное право чиновника вытекает из его служебной обязанности, можно сформулировать теоретическое административно-правовое положение, согласно которому субъективное служебное право производно от служебной юридической обязанности потому, что установление государственно-служебных полномочий всецело подчинено логике публичного предназначения института обеспечения государственно-властных и государственно-управленческих функций и компетенций государственных органов, каким является государственная служба.

Обосновать данное положение тем более важно, поскольку оно в полной мере находится в концепции так называемой открытой модели административного права. формирующейся в современных западноевропейских демократиях, в отличие от скрытой инструментальной модели административного права, сохраняющейся в постсоциалистических странах на переходный период, трансформируемой по мере продвижения к правовому государству через усиление правовых институтов и механизмов, развитость правосознания и правовой культуры гражданского общества.

Относительно различий в характеристике правового статуса гражданских служащих значение имеет то, что «чиновники администрации в своих действиях реализуют не личный, как часто бывает в инструментальной модели, а общественный интерес, и поведение представителей администрации в связи с правами граждан в наибольшей степени обязанное, нежели управомоченное. Кроме того, управомоченное поведение администрации носит обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам характер». Ориентиры правового обеспечения статуса гражданских служащих в концепции открытой административно-правовой модели отвечают конституционным идеалам развития российского государства на перспективу.

В современной отечественной литературе о государственной службе встречаются классификации прав и обязанностей, в основу которых положены разнообразные критерии. Профессор В. М. Манохин права государственного служащего делит на две группы: 1) Реализуемые впроцессе непосредственного осуществления должностных полномочий; 2) обеспечивающие выполнение госслужащим его должности. Обязанности он также делит на две группы: 1) по непосредственному осуществлению должностных полномочий; 2) обеспечивающие исполнение должности[49].

Профессор А.Ф. Ноздрачев проводит более детальное деление. Обязанности он разделяет на: общегражданские, повышенные, дополнительные, наиболее общие. Среди прав он выделяет имущественные и неимущественные. По другому основанию он проводит единое деление обязанностей и прав на: 1) относящиеся к существу служебной деятельности и 2) сопутствующие статусу.

Профессор Д. М. Овсянко различает: во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности и, во-вторых, общие права и обязанности, установленный для всех государственных служащих[50].

В современной России обязанности и права гражданского служащего определяются федеральными законами и законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Такое положение вызывает неоднозначные оценки в литературе. Так, профессор В.П. Шайхатдинов, полагает, что определение основные обязанностей и прав гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов федерации) необходимо отнести исключительно к федеральному ведению, а субъекты Российской федерации должны иметь возможность лишь уточнять их исходя из местных условий. При этом ученый ссылается на то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, регулирование службы в органах которой в соответствии с частью 1 статьи 76 и частью 1 статьи 77 находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов[51].