Систематизированное, полное закрепление специальных прав и обязанностей в законе ввиду многообразия сфер государственного управления, осуществляемого гражданскими служащими, не имеет юридического значения. Они закрепляются нормативными правовыми актами, устанавливающими компетенцию конкретных государственных органов. Если взять Положения «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам», «О Министерстве здравоохранения Российской Федерации», «О Министерстве транспорта Российской Федерации», «О Министерстве труда и социального развития Российской Федерации», то в них мы обнаружим конкретное содержание специальных обязанностей и прав гражданских служащих соответствующих государственных органов, которые реализуются ими в определенных отраслях и сферах государственного управления.
Другой, не менее важной особенностью, служебных обязанностей и прав гражданских служащих является то, что они наделяются ими не только федеральным законом и другим нормативным актом федерального уровня, но и законом субъекта федерации, тогда как другие государственные служащие, являясь федеральными служащими, наделяются ими исключительно только на основании федерального чакона[52].
Помимо законодательных актов в целях более детальной регламентации обязанностей и прав гражданских служащих издаются специальные юридические акты, как-то: правила внутреннего трудового распорядка, положения об органах, приказы, должностные инструкции и т.п. В них конкретизируются должностные обязанности и права, а также вытекающие из них требования к гражданским служащим. К ним могут относиться подготовка нормативных актов и принятие решений по вопросам, входящим в состав служебных полномочий (например, принятие решения - согласование (визирование), утверждение документа, координация деятельности и контроль подведомственных органов (структур, подразделений) в общем либо по отдельным направлениям или вопросам; руководство коллективом подчиненных сотрудников в масштабе, зависящем от должностного положения; подготовка документов (составление проектов правовых актов) - составление рабочих материалов, аналитических и прочих служебных записок, выработка рекомендаций (предложений) и т.п. Тем самым устанавливаются правомочия конкретного гражданского служащего.
Правомочие как элемент государственно-служебных отношений состоит в возможности для гражданского служащего осуществлять свои должностные обязанности через права. С другой стороны, право гражданского служащего осуществлять служебные полномочия, предоставленное ему всвязи с замещением государственной должности «порождает такой элемент его статуса, как обязанности». Внешним выражением предоставленных служащему прав может явиться требование обеспечения ему возможности самостоятельно и ответственно осуществлять совокупность действий, из которых складываются служебные обязанности по занимаемой им должности.
Если исходить из правовой природы диалектического соотношения прав и обязанностей, то необходимо опираться на теоретическое определение юридических обязанностей как совокупности определенных действий, безусловное совершение которых возложено на кого-либо, а права - возможности, которыми можно пользоваться по своему усмотрению. При этом следует иметь в виду, что, например, профессор А. Ф. Ноздрачев считает: «для госслужащих все, что не разрешено законом, запрещено, все, что разрешено законом, обязательно для исполнения». Однако, данный тезис, высказанный еще в эпоху Великой французской революции Лафайетом, относился ко всем гражданам, и вряд ли стоит однозначно принять мнение современного ученого во второй части формулируемого им положения. Ведь, далеко не всегда предоставленное государственному служащему право является его обязанностью,
Права гражданских служащих очень тесно взаимосвязаны с их обязанностями. На практике иногда бывает трудно различить, когда право гражданского служащего становится обязанностью и, наоборот, служебная обязанности трансформируется в субъективное служебное право. Соответственно, возникает вопрос, какова мера юридически возможного или юридически необходимого поведения того или иного гражданского служащего? В специальной литературе об органах публичной власти, рассматриваемых через призму их компетенции и особенностей как субъектов административного права, существует мнение о том, что каждое право есть и обязанность, Например, профессор Б.М. Лазарев в свое время считал, что «права органа - это его обязанности перед государством»[53]. Другие ученые, например, Ю. Л. Тихомиров, считают, что в таком толковании присутствует двуединство.
Правовой статус тесно связан с должностью. С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. В этом плане должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле.
С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Установление таких комплексов - средство разделения труда, административной деятельности[54].
Должность - это, образно говоря, персональное служебное место, которое, пока оно не занято, считается вакантным.
В государственных и муниципальных организациях правовой статус должности состоит из четырех частей:
- целевой;
- организационной;
- служебных обязанностей и прав (компетенции);
- личных прав.
1. Правом, начиная от закона и кончая должностной инструкцией, определяются основная и иные цели соответствующей должности, задачи и функции, которые служащий обязан выполнять для достижения этих целей.
2. Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются: а) ее название; б) порядок учреждения, преобразования, ликвидации; в) место в служебной иерархии (кому подчинена она и кто подчинен ей); г) порядок замещения должности и освобождение от нее. Она включается в штатное расписание.
3. Самая большая по объему часть правового статуса должности - компетенция, которая представляет собой совокупность служебных обязанностей и прав (добросовестно выполнять правовые нормы и акты руководителей и др.).
4. Личные права - это регламентация должностного оклада и надбавки к нему, права на отдых и т.д.[55]
Должность - это комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация административных функций и правообязанностей, четкое разделение труда в администрации, индивидуализация ответственности служащих.
Должность - это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т.е. действия в интересах того, кто ее учредил, оплачивает для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей[56].
Что касается личных прав, то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела.
Для правового института государственной службы особое значение имеет категория «государственная должность». Вместе с тем, в юридической науке, в общем, справедливо отмечалось, что несмотря на свою юридическую значимость в построении органа государства, государственная должность является производной от таких базисных категорий, как «исполнительная власть» и «государственная служба». Длительное время дискуссии об определении самого понятия «государственная должность» велись исключительно в рамках юридической науки, т.к. его нормативно закрепленное определение отсутствовало.
В федеральном законодательстве понятие «государственная должность» закреплено в ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Под государственной должностью предлагается понимать должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Данное определение, в целом, нельзя признать удачным и юридически выверенным. Само понятие «должность» осталось нераскрытым. Не показана связь государственной должности со структурой и компетенцией государственного органа. Намного более взвешенный подход к определению понятия «государственная» должность прослеживается в региональном законодательстве о государственной службе. В нормативных правовых актах о государственной службе, принятых в ряде субъектов РФ (например, в Кемеровской и Омской областях), закреплено самостоятельное определение понятия «государственная должность». Так, в части 1 ст. 3 Закона Кемеровской области «О государственной службе Кемеровской области» от 13 февраля 1998 года №6-ОЗ под государственной должностью понимается учрежденная в установленном порядке и содержащаяся за счет средств областного бюджета штатная единица образованного в соответствии с федеральным законом и законодательством Кемеровской области государственного органа, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и иными выплатами, ответственностью за исполнение этих обязанностей.