Понятие «должность государственной (гражданской) службы» различными авторами определяется достаточно одинаково. Например, Ю.Н. Старилов считает, что она «является первоэлементом, «кирпичиком» государственной организации (администрации)... Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность». Следовательно, должность гражданской службы есть первоэлемент государственной организации (администрации), которая замещается гражданским служащим[57].
По мнению А.Ф. Ноздрачева, такая должность - это «простейшая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль, стабильный круг обязанностей, возложенных на этого работника»[58]. В принципе данное определение по содержанию повторяет первое определение.
С точки зрения Д.М. Овсянко: «Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе»[59]. Как видим, и это определение указывает на первичную структурную единицу организации, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего.
Государственная гражданская служба осуществляется лицами, занимающими должности государственной службы в органах государственной власти. Даже руководители крупных государственных предприятий и учреждений не относятся к госслужащим.
Должности государственной гражданской службы, а значит, и лица, их замещающие, законом подразделяются на четыре категории:
- руководители государственных органов и их заместители (руководители) - замещают должности на определенный срок или без ограничения срока полномочий;
- помощники (советники) руководителей - замещают должности на срок, ограниченный сроком полномочий соответствующего руководителя;
- специалисты - обеспечивают профессиональное выполнение государственным органом установленных задач и функций, замещают должности без ограничения срока полномочий;
- обеспечивающие специалисты - обеспечивают выполнение в государственном органе общих функций администрирования (информационную, документальную, финансово-экономическую, хозяйственную и др.) и занимают должности без ограничения срока полномочий.
Гражданские служащие не только различаются по категориям и группам, но еще и по классным чинам (ст. 11)[60]. Они присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы по результатам квалификационного экзамена. Всего в гражданской службе имеется пять классных чинов и по три класса в каждом классном чине.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин действительного государственного советника РФ 1, 2 или 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин государственного советника РФ 1, 2 или 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин советника государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин референта государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин секретаря государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.
Высшим классным чинам государственных должностей федеральной гражданской службы является действительный государственный советник РФ 1 класса, низшим - секретарь гражданской службы РФ 3 класса.
Должности государственной гражданской службы, сгруппированные по государственным органам, в которых они учреждены, по категориям и другим признакам, вносятся в реестры должностей.
Формирование реестра должностей федеральной гражданской службы и реестров должностей государственной службы каждого субъекта Российской Федерации предусмотрено названным Федеральным законом (ст. 10)[61].
Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, установлены унифицированные наименования должностей федеральной гражданской службы и проведена их классификация по категориям, группам, федеральным государственным органам[62]. Нечто подобное, как уже говорилось в первом параграфе первой главы, было предпринято Петром I в Табелях о рангах, утвержденных его Указом в 1722 году.
Реестр как универсальный классификатор должностей федеральной гражданской службы принимается впервые. Ранее единого документа, содержащего наименования всех должностей, не существовало. Руководители государственных органов обязаны привести наименования должностей федеральной гражданской службы в этих органах в соответствие с Реестром[63].
Указ № 1574 вступил в силу одновременно со вступлением в силу другого указа Президента о денежном содержании федеральных гражданских служащих. Это связано с тем, что по каждой должности, предусмотренной Реестром, должен быть установлен размер должностного оклада.
В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. При классификации используются различные критерии: по характеру выполняемой служащим работы; по органам, где работают служащие по характеру должностных функций; по масштабу деятельности органов, в которых работают служащие; по характеру полномочий государственных служащих[64].
По характеру выполняемой работы служащие подразделяются на служащих государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства, их труд носит организационный, управленческий характер; служащих государственных предприятий, учреждений, организаций, деятельность которых характеризуется организацией, соответственно, производственных процессов, социально-культурной и иной деятельности. Эта деятельность направлена на выполнение задач, возложенных на соответствующие предприятия, учреждения, организации. При этом среди данной категории служащих выделяются: служащие-специалисты, выполняющие производственные и иные функции, и служащие - руководители предприятий, учреждений, организаций. Выделяется также группа служащих, которые совмещают выполнение и тех, и других функций (например, руководитель учебного заведения, медицинского учреждения и др. может сочетать руководство соответствующим учреждением с педагогической, лечебной и иной деятельностью)[65].
По органам, где работают служащие, последние подразделяются на служащих представительных органов, служащих исполнительных органов, служащих судебных и иных государственных органов.
По характеру должностных функций, служащие подразделяются на руководителей, специалистов, технических исполнителей, вспомогательно-обслуживающий персонал.
По масштабу деятельности органов, в которых работают служащие, последние подразделяются на федеральных служащих, действующих в масштабе России, и служащих – субъектов федерации, действующих в масштабе республики, края, области, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов.
По характеру полномочий государственные служащие делятся на должностных лиц и вспомогательный персонал. К должностным лицам, относятся государственные служащие, наделенные правом совершать в пределах своей компетенции юридически значимые действия властного характера, т.е. действия, влекущие правовые последствия: возникновение, изменение и прекращение правовых отношений[66].
Должностные лица издают правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), совершают регистрационные действия, ведают денежными и материальными средствами и др. Объем и характер государственно-властных полномочий должностных лиц неодинаков. Наиболее широкими полномочиями наделены руководители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Они пользуются правом найма и увольнения работников, применяют меры поощрения и налагают дисциплинарные взыскания на подчиненных им работников.
Особую категорию должностных лиц образуют представители административной (исполнительной) власти. К ним относятся должностные лица, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять юридически властные требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностными лицами или органами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их форм собственности и ведомственной подчиненности. К представителям административной власти, например, относятся сотрудники милиции, представители различных контрольно-надзорных служб (пожарного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора и др.)[67].