Проведенное исследование показало, что по 79% уголовных дел следователи и дознаватели вносят представления. При этом 52% этих процессуальных документов вносятся в конце предварительного расследования, тогда как остальные 27% приходятся на его начальный (2%) и последующий (25%) этапы[72].
Такая практика вполне оправдана, поскольку именно на заключительном этапе предварительного расследования, когда всесторонне, полно и объективно установлены и исследованы все обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, следователь, дознаватель могут составить и внести в соответствующую организацию или должностному лицу наиболее полное и обоснованное представление. К тому же такой подход согласуется с требованиями закона, поскольку порядок внесения представления регламентируется статьей, которая называется «Окончание предварительного расследования».
На основании этого можно сделать вывод о том, что следователь, дознаватель не вправе вносить указанный процессуальный документ в начале или в середине расследования. Однако это не совсем правильно, так как указанные должностные лица лишаются возможности осуществления эффективной профилактической деятельности на более ранних этапах досудебного производства. В связи с этим процессуальная норма, регламентирующая порядок внесения и исполнения представления должна быть закреплена в отдельной статье.
Нередко представление является юридическим основанием для привлечения лица, создавшего благоприятные условия для совершения преступления, к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Поэтому внесенное представление должно основываться на собранных в ходе предварительного расследования доказательствах. Только после того, как следователь (дознаватель) придет к выводу о наличии достаточных данных для принятия соответствующего процессуального решения в целях устранения обстоятельств, обусловивших совершение преступления, он может внести представление, которое будет законным.
Кроме того, представление должно быть еще и обоснованным, т.е. основывающимся на доказательственной информации. Вместе с тем выявление некоторых причин и условий, способствовавших совершению преступления, может иметь место и до возбуждения уголовного дела. Например, в ходе осмотра места происшествия или проверочных действий возможно установление таких обстоятельств, обусловивших совершение хищения, как отсутствие сигнализационных устройств, наличие повреждений в ограждении и т.д. Учитывая, что эти факторы могут и в дальнейшем способствовать совершению аналогичных преступлений, необходимо внесение представлений о принятии мер, направленных на незамедлительное устранение подобных обстоятельств до возбуждения уголовного дела, что вполне обоснованно.
В связи с этим можно согласиться с позицией авторов[73], предлагающих дополнить уголовно-процессуальный закон положением о том, что в случаях выявления причин и условий, способствовавших совершению преступления, до возбуждения уголовного дела следователь (дознаватель) вправе внести в соответствующую организацию или должностному лицу представление о принятии мер по устранению этих обстоятельств. Это позволило бы несколько активизировать профилактическую деятельность в стадии возбуждения уголовного дела, а также избежать возможности повторного совершения преступлений, обусловленных теми обстоятельствами, которые были выявлены в ходе проверочных действий.
В законе не определено количество представлений, которые могут быть внесены в соответствующие учреждения или должностным лицам в рамках расследования по уголовному делу. Поэтому практика внесения по делу нескольких представлений вполне обоснованна. Тем более что после внесения представления на начальном этапе или в середине расследования могут быть установлены дополнительные причины и условия, способствовавшие совершению преступления, в связи с чем следователь, дознаватель могут внести в соответствующую организацию или должностному лицу повторное представление.
Согласно п. 27 ст. 5 УПК РФ, содержащей «основные понятия, используемые в настоящем Кодексе», под представлением понимается «акт реагирования прокурора на судебное решение», в то время как понятие представления профилактического характера законодательно не закреплено. Вместе с тем указанный процессуальный документ является юридическим основанием для принятия достаточно серьезных мер по устранению выявленных в процессе предварительного расследования обстоятельств, обусловивших совершение преступления. В связи с этим целесообразно закрепить понятие представления на законодательном уровне. Тем более что указанную точку зрения разделяет большинство практических работников (75%).
Внесение такого дополнения в уголовно-процессуальное законодательство позволило бы внести ясность относительно характера этого процессуального документа подобно тому, как это сделано в отношении определения, постановления и приговора, понятия которых закреплены в ст. 5 УПК РФ.
Определение понятия представления в теории уголовного процесса разрабатывалось многими авторами.
Одни рассматривали представление как процессуальное действие следователя, направленное на устранение причин и условий, способствовавших совершению преступления[74].
Другие полагали, что представление - специальный процессуальный акт реагирования следователя на вышеуказанные негативные обстоятельства[75].
Третьи видели в нем итоговый процессуальный документ следователя[76].
Однако, более предпочтительной является позиция П.А. Лупинской, считающей, что представление - это прежде всего решение следователя, направленное на устранение криминогенных факторов[77].
Аналогичной позиции придерживается и М.Ч. Когамов. В целях устранения обстоятельств, обусловивших совершение преступления, следователь в ходе предварительного расследования принимает различные процессуальные профилактические решения: о применении в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения; о временном отстранении обвиняемого от должности; о наложении ареста на имущество и т.д. К числу этих решений относится и представление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Таким образом, М.Ч. Когамов делает вывод о том, что представление следователя - это процессуальное решение, во-первых, имеющее профилактическую направленность и цель - устранить причины и условия преступления, которые установлены в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законом, во-вторых, внесенное при соблюдении требований законности и обоснованности в соответствующую организацию или должностному лицу с обязательным их письменным уведомлением следователя о принятых мерах в срок, предусмотренный законом[78].
Разделяя эту точку зрения, следовало бы отметить, что представление подобно постановлению, приговору, определению суда является процессуальным решением властного характера, облекаемым в форму процессуального документа. Поэтому даже тогда, когда содержащиеся в нем меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, носят рекомендательный характер, устранение этих обстоятельств является обязанностью для соответствующих организаций и должностных лиц.
Однако было бы неправильным ассоциировать внесение представления только с профилактической деятельностью следователя, так как он не единственный субъект, наделенный правом устанавливать и устранять в ходе предварительного расследования причины и условия, способствовавшие совершению преступления. Само понятие «представление следователя» представляется не совсем удачным, поскольку выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, а также вносить в соответствующие учреждения представления о принятии мер по их устранению, вправе не только следователь.
Согласно ст. 21.1 УПК РСФСР такой обязанностью помимо следователя и прокурора обладал орган дознания. Вместе с тем на практике в большинстве случаев представления либо составлялись от имени начальника органа дознания, либо им утверждались. В противном случае эти процессуальные акты не обладали юридической силой, хотя и выносились лицами, уполномоченными осуществлять профилактическую деятельность в рамках дознания. В связи с этим большинство практических работников (81%) предлагало расширить самостоятельность дознавателя путем наделения его правом самостоятельно вносить в соответствующие организации или должностным лицам представления профилактического характера. По их мнению, это имело бы положительный результат, так как позволило бы существенно упростить вышеуказанную процедуру[79].
Вместе с тем 19% практических работников придерживались на этот счет противоположной точки зрения, полагая, что такое упрощение процедуры внесения представления могло негативно отразиться на качестве этих процессуальных документов[80]. Однако эти опасения оказались излишними, так как контроль за своевременностью и качеством принимаемых дознавателем решений в конечном итоге осуществлял начальник органа дознания, указания которого носили обязательный характер. Это обстоятельство являлось своего рода гарантией законности и обоснованности вносимых дознавателями представлений.
В итоге позиция относительно наделения дознавателя правом внесения представлений о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, возобладала и была официально закреплена на законодательном уровне.