Более того, по этой же причине многие работники органов предварительного расследования (72%) считают необходимым предусмотреть в уголовно-процессуальном законе право следователя, дознавателя в необходимых случаях устанавливать по своему усмотрению более короткие сроки устранения организациями или должностными лицами причин и условий, способствовавших совершению преступления.
На основании изложенного целесообразно закрепить в УПК РФ норму, наделяющую следователя и дознавателя правом в отдельных случаях в целях наиболее быстрого устранения вышеуказанных обстоятельств устанавливать по своему усмотрению более короткие сроки исполнения представления.
Поскольку профилактическая деятельность по уголовным делам включает в себя не только действия следователя, дознавателя (арест, обыск, выемку, внесение представления и т.д.), но и принимаемые организациями и должностными лицами меры, остается актуальным вопрос, связанный с определением момента ее процессуального завершения.
Отсутствие законодательного регулирования этой проблемы привело к тому, что мнения практических работников разделились. Одни считают, что деятельность по установлению и устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений, завершается после внесения представления (11%), другие - после проведения проверки его исполнения (42%). Большинство следователей и дознавателей придерживается мнения о том, что деятельность по выявлению и устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, считается завершенной после получения сообщения о принятых мерах (47%)[90].
Последняя точка зрения представляется более верной. Внесение представления нельзя рассматривать как свидетельство об окончании профилактической деятельности следователя, дознавателя даже в том случае, когда это процессуальное решение принято на заключительном этапе расследования, поскольку составление и направление процессуального документа властного характера и его реальное исполнение - не одно и то же. Кроме того, сам факт внесения представления является юридическим основанием для осуществления профилактической деятельности соответствующей организацией или должностным лицом, которые обязаны проинформировать следователя, дознавателя о результатах своих действий.
Таким официальным документом уведомительного характера является письменное сообщение адресата о принятых мерах по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления. Однако в целях предупреждения направления в адрес работников органов предварительного расследования ложных сообщений об исполнении представлений целесообразно дополнить УПК РФ юридической нормой следующего содержания: «Представление считается исполненным с момента официального уведомления следователя, дознавателя соответствующей организацией или должностным лицом о результатах принятых мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления.
Следователь, дознаватель вправе проверять эффективность принятых мер и требовать надлежащего исполнения внесенного представления»[91].
Такая проверка может как осуществляться следователем, дознавателем самостоятельно, так и быть поручена общественным помощникам.
3. Порядок обжалования представления.
Указание на порядок обжалования является одной из важнейших составляющих резолютивной части представления. Ее отсутствие может повлечь за собой существенные нарушения прав и интересов личности, поскольку в представлении может затрагиваться вопрос об ответственности лиц, виновных в нарушении закона и создании благоприятных условий, способствовавших совершению преступления. Поэтому в представлении должны содержаться ссылки на ст. ст. 123 - 125 УПК РФ, разъяснение содержания которых является прямой обязанностью следователя, дознавателя.
В связи с отсутствием законодательной регламентации процессуальной формы и содержания представления профилактического характера приложения к УПК РФ не содержат его бланка. Между тем большинство опрошенных практических работников (70%) полагает, что внедрение в практику типографских бланков указанных процессуальных документов способствовало бы повышению эффективности деятельности следователя, дознавателя по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления. Разделяя указанную позицию, следует признать, что внедрение в подразделения органов дознания и предварительного следствия таких бланков подобно бланкам постановлений и протоколов позволило бы избежать на практике многих ошибок, допускаемых при составлении представлений.
Кроме того, представление должно составляться не менее чем в трех экземплярах, один из которых приобщается к уголовному делу, второй направляется адресату, а третий - прокурору для приобщения к надзорному производству.
В некоторых следственных подразделениях эти процессуальные документы составляются в четырех экземплярах. Последний хранится в специальной папке для учета представлений и ответов на них у начальников (например, следственных отделов УВД г. Новосибирска) или в канцеляриях (следственная часть ОРЧ при УВД МВД России по СФО)[92].
Такая практика вполне обоснована, поскольку позволяет вести строгий учет количества внесенных представлений и полученных на них ответов, а также способствует усилению контроля за принятием необходимых мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, со стороны руководства следственных отделов.
Кроме того, поскольку во многих подразделениях проводится специализация следователей на расследовании определенных видов преступлений, вполне обоснована практика внесения обобщенных представлений, которые составляются на основании анализа материалов нескольких уголовных дел.
Между тем по-прежнему остается актуальной проблема обратной связи между лицом, обязанным принять меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, и следователем, дознавателем.
Так, на вопрос: «Имеют ли место в вашей практике случаи неполучения ответов на вносимые по делу представления?» - 75% работников органов предварительного расследования ответили, что сталкивались с подобными фактами. Из них 48% заявили о том, что случаи игнорирования вносимых представлений со стороны должностных лиц и руководителей соответствующих организаций достаточно часты; 27% ответили, что сталкивались с подобными ситуациями редко; 25% опрошенных сообщили о том, что всегда получают ответы на вносимые ими представления[93].
При этом большинство следователей и дознавателей (94% опрошенных) указывает на низкое качество исполнения вносимых ими представлений. Так, 65% из них заявили о том, что большая часть присылаемых ответов носит формальный характер; 29% указывают на то, что в большинстве случаев представления исполняются частично и потому ответы на них отчасти формальны. Лишь 6% следователей и дознавателей заявили о том, что большинство представлений исполняется своевременно и качественно.
По мнению практических работников, основными причинами неисполнения или ненадлежащего исполнения вносимых ими представлений являются:
- незнание должностными лицами, а также руководителями организаций уголовно-процессуального закона (6%);
- отсутствие опыта у должностных лиц и руководителей организаций по проведению мероприятий, направленных на устранение причин и условий, способствовавших совершению преступления (7%);
- недостаточный контроль за исполнением представлений со стороны следователей, дознавателей (13%);
- отсутствие понимания у должностных лиц и руководителей организаций необходимости своевременного принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления (30%);
- умышленное игнорирование требований следователя, дознавателя о принятии мер по ликвидации негативных обстоятельств, обусловивших совершение преступления (38%).
В связи с этим большинство работников органов предварительного расследования (77%) разделяло позицию относительно официального закрепления правовых санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение указаний следователя, дознавателя об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступления.
В связи с этим на законодательном уровне была предусмотрена ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой «умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда».
Таким образом, у следователей и дознавателей появилась реальная возможность оказания правового воздействия на тех руководителей организаций и должностных лиц, которые по тем или иным причинам игнорируют представления профилактического характера и не принимают необходимых превентивных мер.