Процедура как способ регулирования не только упорядочивает отношения, но и сама видоизменяется под воздействием их отраслевой специфики, что и является предпосылкой для формирования отраслевых правовых процедур. При этом процедура выступает в качестве средства реализации основного для нее общественного отношения, которое может быть как материальным, так и процессуальным.[45]
Объективные и субъективные административные процедуры критерием деления имеют непосредственное отношение к деятельности человека, где первые выражаются в твердом нормативно-правовом закреплении и исполнении, что не зависит от сопутствующих факторов, например административного усмотрения, злоупотребления правом и др. В свою очередь, субъективные административные процедуры учитывают не только нормативно-правовое регулирование, но и различные субъективные аспекты, сложившуюся практику и показывают фактическое отличие теории от практики ее применения.
При рассмотрении вопроса о так называемой отраслевой классификации возникает проблема определения места правовой (юридической) процедуры в системе отраслей права и законодательства. Если учитывать, что юридический процесс представляет собой содержание юридической деятельности (совокупность юридических действий), то юридическая процедура - модель такой деятельности (процессуальная форма). Поэтому правомерно различать разновидности юридического процесса: правотворческий, правоприменительный (уголовный), гражданский, административный. Естественно, каждому процессу соответствует своя процедура - процессуальная форма. Подобный вывод можно сделать и на основе анализа некоторых научных работ, в частности Ю.А. Тихомиров высказывает мнение о том, что применительно к коллизионному праву процедурой является нормативно установленный порядок действий органов государственной власти.[46]
Необходимо отметить, что в каких бы формах, видах правовые (юридические) процедуры ни выступали и какое бы конкретное содержание ни имели, они есть всегда проявление единой сущности - быть условием и средством превращения юридической возможности, заложенной в норме, в фактическую действительность. Соответственно, административная процедура есть нормативно-правовое закрепление (правовая модель) определенных видов деятельности, реализуемых в рамках административных правоотношений и выражающихся в определенной, установленной законом правовой форме.
Общие положения об административных процедурах (действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие - осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае механизм реализации полномочий указанных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и частных дел не могут быть обеспечены в достаточной мере. В настоящее время предпринимаются попытки к нормативному закреплению данных процессов в административных регламентах органов исполнительной власти. К сожалению, данный процесс реально осуществляется, да и то не в полном объеме, пока только на федеральном уровне.
3.2. Регламенты как вид правовой процедуры
Современные социально-экономические условия предъявляют новые требования к нормативно-правовому регулированию исполнения государственных функций в целом и в рамках реализации контрольно-надзорной деятельности в частности.
Для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства необходимо решение базовых проблем, например совершенствование системы контроля и надзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю и надзору, и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора[47], с учетом формирования системы процедур регламентации государственного контроля (надзора) в органах исполнительной власти.
Понятие "процедура" нельзя отождествлять с термином "регламент" и именно такая позиция отражена в действующих нормативных правовых актах. Регламент может определяться порядком ведения заседаний, конференций и т.д. (регламент дипломатических и иных деловых, юридических приемов); правилами, детально определяющими внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо органа.
Необходимо отметить объективную позицию А. Панова и Л. Филиповича, которые считают, что задача административных регламентов состоит в том, чтобы установить ясно, четко, понятно и прозрачно эффективную процедуру исполнения для:
- процессов взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями, созданными для государственных функций;
- процессов взаимодействия органов государственной власти между собой;
- внутренних процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и взаимодействие органов между собой.
Для каждого из этих трех видов можно предложить установить свои виды административных регламентов:
- административные регламенты государственных функций;
- административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти;
- административные регламенты собственно исполнительной власти (внутриорганизационные административные регламенты).
Все вместе возможно называть сводным административным регламентом органов исполнительной власти, в который в том числе будут входить и должностные регламенты государственных служащих соответствующих органов исполнительной власти.
Проблемы административного усмотрения сегодня активно обсуждаются в юридической науке, но данная сфера требует, дополнительного исследования.[48]
На подзаконном уровне административная процедура может устанавливаться административным регламентом, но не приказом или инструкцией. Только регламентом может быть установлено то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. При этом административный регламент должен счерпывающим образом регулировать исполнение этих функций, достижение этой задачи.[49]
Необходимо четкое и единообразное понимание и использование определения понятия "административный регламент" в юридической науке, например под административным регламентом возможно понимать нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру, то есть действия или совокупность действий исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий.
Хотя рассматриваются и другие мнения, где под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.[50]
Необходимо отметить, по данному вопросу в юридической литературе высказываются разноплановые позиции, однако применительно к административным регламентам исполнения функции государственного контроля (надзора) статус нормативного правового акта не оспаривается.
Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах"[51] не определяет статус административных регламентов, считая, что достаточно отсылочной нормы: "порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации".
В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"[52] установлено, что федеральные органы исполнительной власти организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.
В ходе данного исследования анализу в первую очередь будет подвергнута сфера осуществления контрольно-надзорной деятельности и как сопутствующий аспект - межведомственное взаимодействие.
Недостаточная научная проработанность содержательных аспектов рассматриваемого вида документов отрицательно сказывается на практике разработки и принятия административных регламентов, регулирующих соответствующую сферу правоприменения.
При этом административные регламенты должны разрабатываться исходя из требований к их качеству, доступности и прозрачности, на основании соответствующих стандартов и с учетом достижения их максимально возможной эффективности. Стоит отметить, что под эффективностью понимается способность достигать определенных результатов и поставленных целей.