- создание единой системы стандартов, содержащихся в административных регламентах;
- закрепление бюджетного, а значит, открытого и контролируемого, финансирования государственных органов и недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований административных регламентов.
3.3. Мероприятия по реализации государственного контроля и надзора
Административное законодательство в сфере реализации государственного контроля (надзора), действующее в настоящий период времени в виде норм, содержащихся в законах, положениях, инструкциях, приказах, правилах, можно охарактеризовать как сводное и требующее серьезных усилий как для ознакомления, так и для руководства им.
Ранее мероприятия по контролю определялись как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.[73]
Но в настоящее время данные мероприятия характеризуются в виде действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора), либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.[74]
В этой связи важно оценивать необходимость:
- создания единого действующего органа, осуществляющего координацию деятельности контрольно-надзорного характера;
- устранения противоречий и пробелов действующего законодательства Российской Федерации в сфере осуществления контроля (надзора);
- свободного доступа к информации о реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера;
- консультационной поддержки заинтересованных лиц при проведении контроля (надзора) должностными лицами органов исполнительной власти;
- формирования антикоррупционной политики в органах исполнительной власти при реализации контроля (надзора);
- устранения административных барьеров и административного усмотрения как вопросов, связанных с коррупционными проявлениями.
При планировании, а также при непосредственной реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера необходимо руководствоваться следующими принципами:
1) предметом контроля может быть только проверка обязательных требований, а также исполнения обязательных предписаний органов государственного и муниципального контроля;
2) запрет на взимание платы за контрольные мероприятия;
3) презумпция невиновности предпринимателя;
4) строгое соответствие предмета контрольного мероприятия компетенции уполномоченных органов;
5) недопустимость дублирования полномочий в сфере проведения контрольных мероприятий;
6) осуществление государственного и муниципального контроля только государственными и муниципальными служащими или лицами, уполномоченными федеральными, региональными и местными законодательными актами.
Определение содержания и соотношения различных видов мероприятий контрольно-надзорного характера, например таких, как проверка, ревизия, аудит, наблюдение, обследование, анализ и т.д., имеет практическое значение.
Единый перечень мероприятий по контролю (надзору) законодательством не установлен, и такие мероприятия, как ревизия, аудит, оценка, анализ, в Федеральном законе N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не упоминаются, а соответственно, исходя из его положения, можно предположить, что речь идет только о проверке, обследовании и наблюдении. Однако и наблюдение как мероприятие контрольного (надзорного) характера напрямую законодательством не предусматривается. Наблюдение предполагает общее ознакомление с состоянием деятельности объекта контроля (надзора), и можно определить, что поскольку проведение любой проверки и тем более ревизии непременно предполагает "ознакомление с деятельностью объекта контроля", "рассмотрение документов" и т.д., то законодатель счел излишним отдельно предусматривать такой вид мероприятия по контролю (надзору), как наблюдение.
Что касается обследования, то этот вариант мероприятия по контролю (надзору) связан скорее с экспертно-аналитической деятельностью, что полностью подтверждается указанным выше определением, сформулированным в Федеральном законе N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В свою очередь, ревизия (от лат. revisio) в энциклопедическом словаре характеризуется как пересмотр и документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности, при этом могут создаваться постоянно действующие ревизионные комиссии.[75]
Ревизия есть система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных с бюджетными средствами операций, финансово-хозяйственной деятельности подотчетного объекта, законности и правильности действий должностных лиц в финансовой сфере.[76]
В нормативных правовых актах различие между ревизиями и проверками проводится не всегда. Есть достаточные основания полагать, что основным различием между такими двумя видами, как ревизия и проверка, выступает цель проводимого контрольного (надзорного) мероприятия. В том случае, если проверяется только соблюдение законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, имеет место проверка, а если помимо соблюдения законности проверяются еще целесообразность и эффективность финансово-хозяйственной деятельности (или отдельных операций), то - ревизия.
Например, таможенные органы проводят таможенную ревизию, то есть проверку факта выпуска товаров, а также достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией лиц.[77]
Следовательно, с учетом обобщения можно прийти к выводам, что:
1) ревизия как форма финансового (банковского, налогового, таможенного и др.) контроля применима только в отдельных, строго определенных сферах;
2) существенным отличием ревизии от проверки является то, что при проведении последней контролируется соблюдение законодательства при осуществлении экономической деятельности, а при проведении ревизии наряду с законностью контролируются также целесообразность и эффективность экономической деятельности;
3) ревизия основана на специальных методах и приемах выявления отрицательных и обобщения положительных сторон деятельности организации, изучения, сбора и фиксации хозяйственных нарушений с целью установления эффективности и законности деятельности организации. При ревизии изучают только уже совершенные хозяйственные операции на базе зафиксированной информации.[78]
В свою очередь, лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий в порядке, предусмотренном статьей 12 Федерального закона N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".[79]
В рамках строительного контроля, который осуществляется в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка государственный строительный надзор - это проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований действующего законодательства.[80]
Контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов выражается в виде проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятие мер по результатам проверки.[81] Федеральный закон "О техническом регулировании" имеет головное значение в составе федеральных законов и иных нормативных правовых актов о техническом регулировании, следовательно, федеральные законы и иные нормативные правовые акты в сфере технического регулирования должны соответствовать этому нормативному правовому акту (пункт 1 статьи 4). Положения тематических федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающиеся сферы его применения, могут применяться только в части, не противоречащей Федеральному закону "О техническом регулировании", и именно ему отдается приоритет, если возникнет противоречие с иными нормативными правовыми актами.