Также необходимо рассмотреть мнение Д. М. Овсянко: «не следует отождествлять понятия контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности, назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении».[11] По ег мнению, контроль и надзор различаются по содержанию, по объектам наблюдения и проверки, по субъектам, их осуществляющим и реализуются в различных организационных и правовых формах.
Подводя итоги анализу существующих точек зрения на проблему трактовки понятий «контроль» и «надзор», следует отметить, что многие ученые в своих научных трудах используют эти термины, либо не поясняя их, либо укладываясь в приведенные классификации. Вместе с тем, до настоящего времени не выработаны универсальные, законодательно закрепленные критерии, позволяющие разграничить контроль и надзор.
Также, из выше изложенного, можно сделать выводы о более четком понимании терминов контроль и надзор.
Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам, поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.
Выявлены следующие признаки контроля: оптимальность, непрерывность, оперативность, властность и другие: его цели: охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ; функции: правоохраны, социальной превенции, воспитательная и некоторые другие.
Таким образом, контроль - это форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства, для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан.
Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Причем это деятельность, основанная на принципах публичности, гласности, законности, независимости и др., имеющая свои функции и специфические признаки (особый субъектный состав; урегулированность процессуальными нормами; всегда государственная и властная и т.д.). Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.
Следовательно, надзор - это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства.
Органами контроля фактически являются (и так они должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности. Надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора (причем, высшего). Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем - точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор» и переименования контролирующих органов (например, Федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере).
1.3. Контроль и надзор в сфере реализации
государственного управления
Произошедшие в Российской Федерации значительные преобразования в сфере государственного устройства, в социально-экономической системе, при появлении и нормативном закреплении различных форм собственности, с учетом стимулирования развития предпринимательской деятельности, активно способствуют развитию и качественному изменению государственного контроля и надзора.
Основным назначением функций демократического государства выступает установление эффективного механизма государственного управления в интересах общества. Это обусловливает, прежде всего, социальную и экономическую направленность действий, реализуемых в рамках государственных функций. Учитывая, что деятельность государства носит не произвольный характер, а характеризуется его сущностью и назначением, всякая функция государства также несет "заряд энергии", который ей дает общество в целом либо правящая группа. Не является исключением и контрольно-надзорная функция.
Раскрывая содержание категории "функция государства", необходимо отметить, что функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами. Следует также обратить внимание на то, что в настоящее время в юридической литературе предлагается трактовка функций государства не только как направлений его деятельности, но и как механизма государственного воздействия на общественные процессы.[12]
В пределах осуществления функций государства рассматривается и разрешение поставленных перед ним задач, при этом функциями называются не только цели в данных масштабах, но и методы разрешения наиболее значимых проблем, стоящих перед обществом и государством.
К числу приоритетных задач любого государства следует отнести обеспечение социального мира в данном государстве. Поскольку всякое общество состоит из существенно различающихся по своему статусу, функциям, образу жизни, доходам, ментальности и иным признакам групп, всегда возникает проблема обеспечения государством и его институтами взаимно приемлемых условий их сосуществования в данном политическом пространстве, с тем, чтобы избежать перерастания существующих социальных противоречий в опасные для экономики и политической системы формы.
Из множества функций, осуществляемых государством, одной из важнейших являются защита прав и свобод человека. Человек, его права и свободы, - декларировано в статье 2 Конституции РФ[13], - является высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства.[14]
Именно социально-экономические аспекты деятельности государства, необходимо воспринимать через защиту прав и свобод человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности, а не сводить только к государственной поддержке социально уязвимых групп, так как речь идет о росте благосостояния и качества жизни в целом, с учетом повышения общественного благосостояния, улучшения качества и уровня жизни, рационального использования трудового потенциала и на этой основе роста эффективности функционирования экономики страны. Несмотря на то, что Конституция РФ в статье 7 называет Россию социальным государством, этот тезис не столько реальность, сколько перспективная цель, к которой надо стремиться. Такое стремление выразилось, в частности, в существенных изменениях содержания социальной направленности государства, связанных с реализацией национальных проектов, предложенных нашему обществу после 2000 г.[15], и в проведении на территории России длительной экономической реформы.
Теоретически термин "функция" (functio) в переводе с латинского языка характеризуется как совершение, исполнение, отношение двух (группы) объектов.[16] Кроме того "функция" определяется как "деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление какого-либо объекта в данной системе отношений; роль; назначение"[17]; "отправление, деятельность; обязанность, круг деятельности; назначение, роль"[18] и т.д.
Под "функцией" В.Г. Афанасьев понимает целенаправленную, активную деятельность системы.[19] При этом В.А. Толстяк характеризует свою позицию следующим образом: "содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают".[20] В свою очередь, М.И. Байтин считает, что функцией называется направление влияния (воздействия) на правовую реальную действительность, в которой отражаются сущность явления, его назначение и закономерности развития.[21]