Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Третьим направлением прокурорского надзора, является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Предметом надзора являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений или готовящихся преступлениях; выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами решений.[42]
В-четвертых, это надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание, и иные назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных под стражу. Предметом надзора данного направления прокурорской деятельности являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, арестованных, и осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.
Учитывая особую важность и актуальность этой отрасли прокурорского надзора, – ведь речь идет об ограничении конституционного права человека и гражданина на свободу и личную неприкосновенность, Генеральный прокурор РФ приказом №67 от 12 декабря 1994 г. “О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных наказаний” обязал прокуроров “при проверке состояния законности в исправительно-трудовых учреждениях и воспитательно-трудовых учреждениях режима и условий содержания осужденных, реализации правовых норм, регулирующих их трудовое использование, проведение воспитательной работы, особое внимание обращать на причины вскрытых нарушений, реальность принятых мер по результатам предыдущих прокурорских проверок”.
Кроме перечисленных выше отраслей прокурорского надзора выделяются также другие направления:
– уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
– координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Особо выделено также такое важное направление деятельности прокуратуры как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону решений приговоров, определений и постановлений судов. Прокуратура Российской Федерации, так же принимает участие в правотворческой деятельности.
ГЛАВА 3. ПРОЦЕДУРА КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
3.1. Административная процедура в системе правовой юридической процедуры
В рамках реализации государственного контроля и надзора используются административные процедуры. При анализе термина "процедура" позитивным обстоятельством является наличие специальных научных исследований, посвященных проблематике непосредственно правовой процедуры, в трудах таких авторов, как: И.М. Зайцев, Н.И. Матузов, В.Н. Протасов, О.В. Яковенко, и административной процедуры - Е. Абросимова, Н.И. Кононов, Ю. Старилов, Ю.А. Тихомиров, и др. Однако оптимального определения так и не найдено.
Административные процедуры - это самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются и каков способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления. Обращая внимание, прежде всего на позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, необходимо определить место государственного контроля (надзора) в составе административной процедуры.
Сразу несколько оснований классификаций административных процедур на виды предложено Ю.А. Тихомировым, Э.В. Талапиной[43]: "по поводу типа задач - они предусмотрены в нормативном режиме как периодически и постоянно возникающие, либо непредвидимые и новые" и "по видам решаемых задач в рамках компетенций субъектов права":
а) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);
б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);
в) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);
г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);
д) делегирование полномочий;
е) совершение юридических действий (лицензирование и т.п.);
ж) проведение координации;
з) осуществление контроля;
и) деятельность в рамках целевых программ;
к) рассмотрение обращений граждан;
л) рассмотрение предложений общественных объединений;
м) разрешение разногласий и споров;
н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);
о) порядок реорганизации и упразднения организаций;
п) международные и смешанные процедуры.
Процедуры желательно применять комплексно - в этом случае обеспечивается их гибкое сочетание. В целом, соглашаясь с предложенной концепцией необходимо сконцентрировать внимание на пункте "з" как базовом для дальнейшего анализа. Если рассматривать контроль как базовую категорию по отношению к надзору, включающую его в свой состав, то формулировка пункта "з" объективна. Однако, для того чтобы не возникало недопонимание, необходимо считать видом административной процедуры не только контроль, но и надзор. В зависимости от специфики компетенции и решаемых задач возможно как выделение надзора в качестве самостоятельного вида административной процедуры, так и объединение в один вид - осуществление контрольно-надзорной деятельности.
В составе административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, И.М. Лазарев выделяет следующие виды:
1) правопредоставительные;
2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями;
3) лицензионно-разрешительные;
4) регистрационные;
5) контрольно-надзорные;
6) государственно-поощрительные.[44]
В научной литературе представлены и другие классификации, которые не выделяют контрольно-надзорную деятельность как самостоятельный вид.
Целесообразно разграничение административных процедур на внешние и внутренние в зависимости от функциональной направленности деятельности.
В зависимости от содержания управленческой деятельности возможно выделение такой самостоятельной категории, как позитивная административная процедура в сфере публичного управления - это нормативно урегулированная, ориентированная на достижение конкретного результата документируемая деятельность различных субъектов. Эта деятельность состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ее ходе реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные правовые акты управления (как промежуточные, так и окончательные); по содержанию данная деятельность не связана ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения.
Позитивные административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются. По этому признаку можно выделить следующие виды процедур.
Первый вид: внутриорганизационные процедуры, которые основаны на административно-организационных отношениях, возникающих между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами (их должностными лицами) и подведомственными им коммерческими и некоммерческими организациями. Данные отношения являются внутриуправленческими (внутриведомственными), так как существуют в рамках системы и структуры аппарата исполнительной власти.
Вторым видом административных процедур являются процедуры, основанные на административно-организационных отношениях, складывающихся между органами исполнительной власти и не подчиненными им юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), а также между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и защитой их прав и свобод. Эти отношения носят внешнеуправленческий характер в связи с тем, что субъекты таких отношений не находятся в отношениях субординации, и процедуры, в которых реализуются эти отношения, являются внешнеуправленческими. В отличие от внутриорганизационных административных процедур, которые в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами, внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования.