право на образование;
право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов МСУ.
Также МСУ имеет отношение к таким конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:
свобода передвижения;
право свободно получать информацию;
право на объединение;
свобода экономической деятельности;
право частной собственности;
право на благоприятную окружающую среду;
право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;
право защиты от злоупотребления властью.
Гласность МСУ – цель осуществления МСУ – решение вопросов местного значения – непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов МСУ в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей. Основные формы обеспечения гласности в деятельности органов МСУ:
учреждение печатного издания муниципального образования, в котором публикуются официальные тексты решений органов МСУ;
создание муниципальной информационной службы, а также вменение в обязанность лицам, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, регулярного информирования электронных и печатных СМИ о результатах и планах своей работы;
проведение регулярных встреч выборных лиц МСУ и иных лиц, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, с жителями муниципального образования (система отчетов перед избирателями);
проведение публичных слушаний (ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" определено, что публичные слушания в обязательном порядке проводятся по вопросам принятия и внесения изменений в устав муниципального образования, по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении);
проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам, предполагаемым к решению органами МСУ (опросы не только дают муниципальным властям информацию о взглядах жителей на те или иные проблемы, но и обеспечивают население информацией о направлениях работы органов МСУ);
создание совещательных органов из лиц, представляющих интересы отдельных групп населения и обладающих собственными механизмами доведения информации до жителей (общественные советы по территориальному общественному самоуправлению, по координации деятельности местных отделений политических партий, по экологическим проблемам и т.д.).
Правовое регулирование полномочий органов МСУ
ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" (06.10.2003) устанавливает перечень вопросов местного значения, который не может быть изменен иначе как посредством изменения или дополнения именно данного ФЗ. Ранее можно было изменить перечень предметов ведения МСУ любым отраслевым ФЗ или законом субъекта РФ.
Принцип правового регулирования полномочий органов МСУ позволяет закрепить единый источник финансирования реализации полномочий этих органов по решению вопросов местного значения.
В настоящее время решение вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета. При этом ФЗ и законами субъектов РФ могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения (средства федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и другие).
Материальная и финансовая обеспеченность полномочий МСУ
Президентом РФ в 2002 году была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами МСУ. Комиссией был сделан вывод о необходимости внесения серьезных изменений в законодательство РФ. При этом речь шла не только об изменении перечня полномочий органов власти, но и о содержание норм, гарантирующих конструктивное взаимодействие между уровнями власти, иных сил, имеющих политическое влияние в государстве, норм, регулирующих разрешение различных потенциально возможных конфликтных ситуаций.
Результатом работы данной Комиссии стали проекты ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" и "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
Круг вопросов, подлежащих решению органами власти субъектов РФ и муниципальных образований, остался в основе своей прежним. Законопроекты были направлены на более четкое определение границ компетенции властей различных уровней, установление ясных критериев и действенных механизмов ответственности органов власти, создание условий для урегулирования проблемы адекватного соответствия полномочий органов власти и ресурсного обеспечения для реализации этих полномочий.
Общими направлениями решения данной проблемы стали:
формирование налоговой базы каждого из уровней власти за счет налоговых источников, содействие развитию которых может быть осуществлено в рамках деятельности органов соответствующего уровня власти;
пересмотр законодательства о льготах в целях:
изменения статуса льгот как одного из источников дохода в механизм поддержки лиц, социально слабо защищенных, повышения адресности льгот;
перевода льгот в преимущественно денежную форму;
однозначного установления, что льготы финансируются за счет бюджета того уровня публичной власти, органы которого издали акт о введении льгот;
расширение возможностей обеспечения решения вопросов местного значения не путем использования средств местного бюджета и иной муниципальной собственности, а путем создания условий для решения соответствующих вопросов через рыночные механизмы.
Организационное обособление МСУ в системе государственного управления
МСУ – это элемент государственного устройства РФ, являющийся одновременно и составной частью системы управления государством, и самостоятельным уровнем публичной власти, и элементом самоорганизации граждан.
Анализ Европейской Хартии позволяет утверждать следующее.
А. Норма о том, что "органы МСУ не входят в систему органов государственной власти", служит основанием для утверждения о необходимости осуществления публичной власти в муниципальных образованиях лицами, замещающими свои должности в силу избрания их населением, и о недопустимости замещения соответствующих должностей путем назначения органами или должностными лицами гос. власти.
Б. Реализация нормы Конституции России о том, что "органы МСУ не входят в систему органов государственной власти", препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностные лица) МСУ.
В. Обособленность органов МСУ от системы органов государственной власти исключает возможность определения компетенции органов и должностных лиц муниципальной власти через подзаконные акты органов государственной власти и, таким образом, приводит к необходимости решать данный вопрос через законы, что соответствует требованиям ст. 4 Хартии: "Сфера компетенции МСУ", в которой указано, что основные полномочия органов МСУ должны быть установлены Конституцией или законом (п. 1); а полномочия органов МСУ "могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом" (п. 4).
Сочетание коллегиальности и единоначалия в МСУ
Конкретные организационные формы МСУ определяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе с тем федеральным законодательством установлены определенные гарантии сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении МСУ.
ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" (06.10.2003) предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа МСУ – представительного органа муниципального образования и главы местной администрации – лица, возглавляющего деятельность местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной, так и совмещаться с должностью главы муниципального образования.
При этом в данном ФЗ установлена возможность существования единоличных органов МСУ – должностных лиц, обладающих собственными персональными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава местной администрации относится к данной категории должностных лиц.
Разделение функций между этими органами МСУ определяется уставом муниципального образования.
Коллегиальный выборный орган состоит из лиц, имеющих различные взгляды, отражающих интересы различных групп населения не только по территориальному признаку - по избирательным округам, но и в силу своих личных качеств - социальных, возрастных, этнических и иных групп населения. Выработка решения в условиях многообразия взглядов дает возможность повысить адекватность окончательного решения интересам населения муниципального образования в целом. Вместе с тем, коллегиальная работа требует значительного времени. Так, работа над местным бюджетом в представительном органе продолжается, как правило, не менее двух-трех месяцев.
Государственная гарантия МСУ
Конституцией России (статья 12) определено, что в РФ "признается и гарантируется МСУ". Эта статья дает основания для вывода о том, что наличие государственных гарантий МСУ относится к основам конституционного строя РФ. Государственные гарантии МСУ условно можно разделить на три группы: