Вместе с тем следует подчеркнуть, что независимость центрального банка не означает его полной бесконтрольности. Решению вопроса о необходимой степени независимости центральных банков, которая позволяла бы им эффективно выполнять свои функции, посвящено большое количество научных исследований ученых многих стран мира.
Говоря о независимости любого центрального банка, следует иметь в виду, что цели деятельности, задачи и функции этих банков реализуются в совершенно конкретной сфере - сфере защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты, развития и укрепления банковской системы, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Субъекты государственного управления могут наделять центральные банки и другими полномочиями в каждой конкретной стране.
Независимость любого центрального банка предопределяется рядом объективных факторов, в числе которых хотелось бы выделить его финансовую, функциональную и кадровую автономии.
Финансовая автономия предполагает наличие у центрального банка собственного имущества и самостоятельного (внебюджетного) финансирования.
Под функциональной автономией понимается осуществление банком своих функций самостоятельно, без вмешательства государственных органов и иных организаций.
И наконец, кадровая автономия означает личную независимость руководящих лиц центрального банка и особый порядок их назначения.
Следует подчеркнуть, что для обеспечения независимости центрального банка необходимо одновременное наличие всех указанных факторов.
Независимость центральных банков во многих странах мира объясняется тем, что именно эти банки отвечают перед всем населением страны за стабильность национальной финансовой системы. Это довольно точно пояснил во время одной из дискуссий академик РАН В.В. Ивантер: "Если бы ЦБ управлял только деньгами Правительства, то он должен был бы зависеть от Правительства. Но он еще управляет деньгами бизнес-сообщества и, кроме того, деньгами населения. Эта ситуация и вызывает необходимость быть независимым от власти, потому что я не уверен, что мои интересы всегда совпадают с интересами министра финансов, а интересы бизнес-сообщества совпадают с моими интересами. В этом смысле есть основания быть ЦБ независимым от власти".
Как уже упоминалось, указанные критерии независимости центрального банка нашли отражение в Конституции РФ и в определенной мере - в Законе о Банке России.
Казалось бы, достаточные для определения особого конституционного статуса Банка России принципы, изложенные как в Конституции РФ, так и в Законе о Банке России, являются общепризнанными. В действительности же правовых проблем возникает достаточно много.
Главная из них касается статуса Банка России и состоит в ответе на вопрос о том, является ли Банк России органом государственной власти. Данная проблема возникла из неоднозначного толкования ст. 75 Конституции РФ. Упомянутая статья гласит, что "защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".
Приведенная формулировка и вводит в заблуждение: получается, что Банк России стоит в ряду органов государственной власти, являясь одним из них (другим) и действуя независимо. Данная правовая "ловушка" могла бы иметь далеко идущие последствия - Банк России был бы фактически лишен независимости и поставлен в один ряд с федеральными органами исполнительной власти как одна из ветвей государственной власти.
Однако ст. 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме того, федеральные органы государственной власти исчерпывающим образом перечислены в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, определяющей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Как следует из текста ст. 11 Конституции РФ, Банк России не включен в общую структуру органов, осуществляющих государственную власть. Принцип независимости Банка России как бы исключает его из системы разделенных ветвей власти, поскольку разделение властей (как классическая правовая формула) предполагает особый механизм "сдержек и противовесов", не допускающий какую-либо независимость одних органов государственной власти от других.
Статус Банка России закреплен в гл. 3 Конституции РФ, то есть в той части, которая посвящена федеративному устройству Российской Федерации. Следовательно, даже по этому признаку Конституция фактически выводит Банк России из общей системы органов власти, тем самым подчеркивая особую природу его статуса и независимость от других органов государственной власти.
Таким образом, Банк России в соответствии с Конституцией РФ не включается в понятие "органы государственной власти" и является самостоятельным субъектом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти.
Исчерпывающий правовой анализ приведенных статей Конституции по существу снимает вопрос о том, является ли Банк России органом государственной власти, оставляя все же некую неясность в отношении статуса Банка России. Статус этот в итоге был определен Конституционным Судом РФ.
В Определении от 14.12.2000 N 268-О судебный орган конституционного контроля наиболее всесторонне исследовал вопросы, связанные с конституционными полномочиями Банка России.
Обратим внимание прежде всего на те положения документа, в которых Конституционный Суд высказывает свою позицию по вопросу о конституционно-правовом статусе Банка России. Так, в п. 2 Определения указано: "Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерацией, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения... Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования".
Основываясь на этой позиции Конституционного Суда РФ, можно с уверенностью констатировать, что:
1) Банк России является органом государства, образуемым в соответствии с Конституцией, и имеет самостоятельный конституционный статус;
2) Банк России не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти;
3) Банк России осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти;
4) Банк России осуществляет эти функции в пределах, определенных Конституцией РФ, Законом о Банке России;
5) реализация этих функций предполагает применение мер государственного принуждения;
6) другие органы государственной власти (любого уровня) не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Банка России;
7) Банк России является постоянно действующим органом и его деятельность не может быть приостановлена или прекращена до изменения самой Конституции;
8) Банк России осуществляет нормотворческие полномочия, также относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку нормативные акты Банка России обязательны для органов государственной власти, юридических и физических лиц;
9) акты Банка России обжалуются в порядке, предусмотренном для обжалования решений и действий органов государственной власти.
3.2. Центральный банк России как юридическое лицо.
Интересной правовой проблемой является деятельность Банка России в качестве юридического лица. Как в редакции Закона о Банке России 1995 г., так и в редакции того же Закона 2002 г. Банк России определен в качестве юридического лица. Конкретно указано, что "Банк России является юридическим лицом..., имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России - город Москва" (ст. 1 Закона о Банке России).
Дискуссия, развернувшаяся в период работы над последней редакцией Закона о Банке России в Государственной Думе, наглядно выявила непонимание особого конституционного статуса Банка России в системе органов государства.
В частности, поскольку в Законе о Банке России (ст. 1) не определялась его организационно-правовая форма как юридического лица и не указывалось право на закрепленное за ним имущество, было предложено придать Банку России статус учреждения, владеющего федеральным имуществом на праве оперативного управления. При этом сохранялся принцип подотчетности Банка России Государственной Думе.
В результате один из конституционных органов мог быть превращен в учреждение (наиболее зависимая от собственника форма существования юридического лица - ст. 120 ГК РФ), полностью подведомственное парламенту (учреждение финансируется собственником полностью или частично, создается и ликвидируется собственником). При этом с правовой точки зрения ни о каком принципе независимости Банка России не могло быть и речи.
Желание установить организационно-правовую форму деятельности Банка России и определить права на закрепленное за ним имущество в рамках существующих форм юридических лиц явилось результатом следующих умозаключений.