В основном предлагается внести изменения в статьи Закона, касающиеся порядка формирования законодательных органов субъектов Федерации и их полномочий, условий осуществления депутатской деятельности и связанных с ней ограничений, выборов высших должностных лиц субъектов Федерации и их правового статуса. Вместе с тем, как показывает анализ законопроектов, совершенствование Федерального закона почти не связано с проблемами практического его применения. Предлагаемые изменения не носят системного характера, необходимость их внесения недостаточно обоснована. Не учитывая того обстоятельства, что данный Закон призван установить только общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, субъекты права законодательной инициативы стремятся наполнить его содержанием, отвечающим конкретной ситуации, складывающейся в том или ином регионе, либо решить в нем вопросы, относящиеся к предмету регулирования иных законодательных актов. По своему объему поправки весьма незначительны и затрагивают, как правило, одну-две статьи Федерального закона.
В числе реализованных, прежде всего, следует назвать инициативы, направленные на усиление ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта Федерации, а также предложения, уточняющие определение сроков полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится 12 законопроектов, содержащих поправки к тексту Федерального закона.
Подводя итог сказанному, хотелось бы еще раз обратить внимание на необоснованность большинства предлагаемых изменений. В то же время вопросы, требующие своего решения именно в этом Федеральном законе, остались пока вне поля зрения субъектов права законодательной инициативы. Речь идет об отзыве высшего должностного лица субъекта Федерации, возможность осуществления которого первоначально была предусмотрена статьей 19 Федерального закона. Однако решением Конституционного Суда Российской Федерации эта норма была признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, поскольку законодатель не определил четких правовых оснований отзыва и не установил процедурных гарантий его реализации. Отсутствие указанных положений на практике может привести к произвольному применению института отзыва, особенно в тех случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам. Законопроект, восполняющий данный пробел, пока не внесен в Государственную Думу.
Экспертная записка "О направлениях совершенствования Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" (по результатам анализа законопроектов, находившихся на рассмотрении Государственной Думы на 10 апреля 2002 года) Записка подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в апреле 2002 г.
С правовой точки зрения наибольшего внимания в этой связи заслуживает проблема соотношения юридической силы рассматриваемого Закона и конституций (уставов) субъектов Федерации. До настоящего времени существовала правовая ситуация, при которой разногласия между органами государственной власти, которые были предметом урегулирования проводимых Президентом РФ согласительных процедур, и юридические коллизии по вопросам организации государственной власти в субъектах Федерации, которые рассматривались судами, разрешались на основе сопоставления норм законодательных актов субъектов Федерации с нормами Конституции РФ. Развитие конституционно-правовых систем субъектов Федерации строилось под воздействием непосредственно норм Конституции РФ. С принятием же рассматриваемого Федерального закона критерием правомерности актов субъектов Федерации по идее должны стать не только конституционные нормы, но и положения этого федерального закона. В статье 30 Федерального закона предусматривается двухлетний переходный период, в течение которого законодательство субъектов Федерации должно быть приведено в соответствие с Федеральным законом.
Возникают, однако, сомнения в конституционной обоснованности посылки о безусловном юридическом верховенстве всех норм данного Федерального закона над всеми нормами конституций (уставов) субъектов Федерации. Вряд ли в полной мере оправданно распространять на конституционные акты субъектов Федерации абсолютно те же требования о соответствии Федеральному закону (формально даже не относящегося к категории конституционных), которые предъявляются в отношении обычных законов субъектов Федерации. Во всяком случае, этот вопрос требует серьезной теоретической проработки. Важно учесть и то обстоятельство, что по вопросу, самым непосредственным образом затрагивающему конституционные права субъектов Российской Федерации и фактически относящемуся к разряду конституционных, принят Федеральный закон, не одобренный Советом Федерации.
Олег Тарасов – кандидат юридических наук. Законодательное регулирование общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: конституционные основы, цели воздействия. www.ilpp.ru/kpvo/kpvo130
Разграничение полномочий - процесс сложный, требующий времени. С принятием Конституции РФ 1993 г., которая включила в свое содержание положения Федеративного договора, заменила договорное разграничение полномочий конституционным, а в ст.76 предусмотрела, что в дальнейшем разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ будет осуществляться в законодательном порядке, сам Федеративный договор должен был утратить свою юридическую силу. Вместе с тем в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно применение договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации. Договор с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать вопросы осуществления единой государственной власти на данной территории с учетом ее особенностей. Подтверждая это предназначение договорного процесса, преамбулы ряда договоров, заключенных между Россией и ее субъектами, содержат соответствующие указания. Следует исходить из принципа поэтапного сужения сферы совместных полномочий или совместной компетенции. Совместная компетенция неизбежно становится предметом постоянных коллизий. Это предполагает четкое разграничение компетенции РФ и ее субъектов. При этом речь не идет о централизации всего массива правового регулирования. Напротив, те функции, которые без ущерба для государственного единства эффективно могут выполнить органы государственной власти субъектов Федерации, должны быть за ними закреплены. Подобное расширение их полномочий предполагает установление жесткого контроля федеральных органов власти, и прежде всего федеральной юстиции, за исполнением федерального законодательства. Следует всецело согласиться с Г.А. Гаджиевым, утверждающим, что "как только правовая система России будет наполняться качественными законами, роль договоров о разграничении полномочий должна резко снизиться, если не сказать больше: сойти полностью на нет. Я рассматриваю эти договоры как какую-то вынужденную, крайне неприятную меру, которую надо просто пережить"*(10).
Вполне оправданной должна быть признана такая радикальная мера, как переход к принципиально иной схеме разграничения предметов ведения и полномочий, построенной на детализации распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов. При этом надлежит ввести в понятийный аппарат следующие термины: "исключительные предметы ведения Российской Федерации", "исключительные предметы ведения субъектов Российской Федерации". Предлагаемая методика основывается на следующей типологии предметов ведения и полномочий:
- предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация;
- предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации;
- предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ;
- предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;
- предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации.
Предлагаемая схема, более сложная по сравнению с ныне применяемой и конституционно закрепленной моделью, позволит на федеральном уровне законодательно урегулировать вопросы распределения полномочий и сделать большую часть заключенных соглашений о распределении и перераспределении полномочий излишними. При реформировании современного государственного устройства Российской Федерации следует исходить из концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели симметричной, но договорной.