Третья форма коррупции – посулы, т. е. плата за благоприятное решение дел, за совершение незаконных деяний. Чаще всего «посулы» выражались в переплатах за услуги, за ведение и оформление дел, и поэтому граница между двумя формами коррупции была размытой и едва различимой.[20]
Ряд исследователей <4> считают, что первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397 - 1398 гг. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским, сотскому и всем черным людям Двинской земли), в ст. 6 которой говорилось: "А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто, изымав татя с поличным, да отпустит, собе посул возьмет, а наместники доведаются до заповеди, ино то самосуд; а опроч того самосуда нет". Немало внимания коррупции и противодействию ей уделяется в Псковской судной грамоте 1397 г., изменения в которую вносились вплоть до 1471 г.; в Белозерской уставной грамоте 1488 г.; в Судебнике 1447 г.; Судебнике 1497 г., где мы встречаем уже достаточно развитое понятие взяточничества.
--------------------------------
<4> Максимов С.В. Коррупция в России. Уфа: Уфимский филиал Академии налоговой полиции ФСНП России, 2000. С. 6; Антикоррупционная политика: Справ. / Под ред. А.В. Малько М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2006. С. 339.
Уставные грамоты наместничьего управления, данные государем, имели цель поставить в некоторые правомерные границы деятельность наместников и волостелей и оградить население области от их злоупотреблений. В связи с этим они писались на имя местных жителей и являлись в их руках определенным средством контроля за деятельностью наместника и его людей. Однако содержание статей обозначенных источников в основном определялось только предупредительными мерами, выражавшимися в запрещении взимать взятки и посулы, и не содержало в себе какие-либо определенные меры ответственности. По сути, данные нормы содержали в себе некие ограничения, не позволявшие взимать лишнего при сборе с населения пошлин, установленных для кормления и оплаты работы судей, наместников государевой власти и иных приказных людей. Но что характерно, данная предупредительная мера формально была закреплена во всех законодательных актах того времени <5>.
--------------------------------
<5> См.: Русская Правда. Ст. 74 // Правда Русская. М., 1947. Т. II. Комментарии; Двинская уставная грамота 1397 года. Ст. 8; Псковская судная грамота. Ст. 4 // Алексеев Ю.Т. Псковская судная грамота. Текст. Комментарии. Исследования. Псков, 1997; Судебник 1497 года. Ст. 3, 33 // Судебники XV - XVI вв. М.-Л., 1952.
В определенной степени новым этапом борьбы с коррупцией можно считать обращение царя Ивана IV к Стоглавому собору в 1551 г., в котором говорится о желании установления "безпосульности во всяких делах" <6>. В это время меры, направленные на устранение нарушений принципа кормления, постепенно приобретают все более конкретный, но не менее двойственный характер.
--------------------------------
<6> Судебник Царя и Великого князя Ивана Васильевича. СПб., 1768. С. 3.
С целью пресечения злоупотреблений наместников вводится категория государевых служащих - приказных, призванных осуществлять надзор за деятельностью местных судов и наместников, с правом отмены принятых ими незаконных решений. Таким образом, с одной стороны, происходит усиление контроля, а с другой - расширение поля коррупционной деятельности.
Для предупреждения массовых коррупционных явлений, таких как взимание неустановленных сборов, вымогательство взяток при решении дел и т.п., осуществляется жесткое нормирование ставок кормления наместническому аппарату власти, которое теперь выплачивается населением не лично и не в местах расположения служащих, а через сотских в городе <7>, что значительно снижает возможность коррупционных проявлений, так как должность сотских - выборная.
--------------------------------
<7> Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. М., 1856. С. 37.
Обращает на себя внимание тот факт, что наравне с судьями и наместниками в качестве субъектов различных коррупционных проявлений законодатель упоминает и недельщиков (судебных приставов), и казначеев, и бояр, и дворецких. При этом наблюдается дифференциация наказаний в зависимости от статуса преступника. В случаях принятия взятки судьей предусматривалась материальная ответственность перед потерпевшими, тогда как относительно судебных приставов, совершивших подобное деяние, указывалось на необходимость применения не только мер материальных, но и физических, таких, например, как всенародное битье кнутом, а также лишение должности. По отношению к особо ответственным лицам предусматривалась предупредительная норма - "...посулов не просити", причем данная санкция лишь внешне являлась неопределенной. Конкретная мера наказания лично определялась царем - "что государь укажет", и она не могла быть снисходительной, поскольку это противоречило бы существу запрещения посульности в делах <8>.
--------------------------------
<8> Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI - XX вв.: Криминологическое исследование: Дис. к.ю.н. М., 2002.
Практика применения карательных мер борьбы с подкупом - продажностью приказных служащих - продолжала совершенствоваться и в XVII в. В 1613 г. были введены должности воевод, которым запрещалось брать "кормы" прямо и косвенно. Но финансовые возможности государства обеспечить воеводам плату за службу были нереальны, а потому практика кормления в рамках "необходимого содержания" была возобновлена. Принятие "почести" (добровольного приношения) не воспрещалось, что не могло не повлечь за собой дальнейшее развитие коррупционных проявлений.
Постепенно система кормления служащих деформируется в систему продажи служебных обязанностей, возникает угроза разложения государственного управления на местах и не только. Ситуация, сложившаяся в судебной сфере, посягает и на экономические интересы государства, которое в связи с коррумпированностью судей недополучает значительные суммы, установленные верховной властью для судебных исков. Возникает необходимость законодательного закрепления жестких санкций за коррупцию, что находит свое выражение в Соборном уложении 1649 г., в котором вновь особое значение придается карательным мерам борьбы с коррупцией. Так, например, устанавливаются жесткие санкции высшим сановникам (боярам, думным людям). За принятие посулов они отныне подвергаются штрафу в государеву казну, лишаются должности при дворе и отсылаются на службу в отдаленный город. Для судей предусматривается торговая казнь и исключение из службы (гл. X, ст. 5). Низшие чины (подьячьи, недельщики), за принятие или требование посула подвергаются особенно тяжкому наказанию: в совокупности с лишением должности - "отсечению руки" (гл. X, ст. 12), "битью батогами нещадно" (гл. X, ст. 15).
Необходимо отметить, что политика оплаты труда приказных служащих во второй половине XVII в. сама по себе являлась причиной, стимулирующей коррупционное поведение лиц, занятых в управленческой сфере.
Органы власти (приказы) подразделялись на недоходные и доходные. Такое разграничение определялось тем, что в первых служащим выплачивали регулярное, относительно высокое государственное жалованье, поскольку возможность получать частные приношения от решаемых дел отсутствовала ввиду специфики приказа <9>. При этом значительный штат служащих некоторых иных приказов часто даже не был оплачиваем государством, поскольку их жалованье составляли доходы от дел.
--------------------------------
<9> Астанин В.В. Указ. соч. С. 77.
Исходя из этого, интенсивность и распространенность коррупционных проявлений в различных приказах не могла не зависеть от характера оплаты служебной деятельности. Подношения и почести провоцировали систематическое их вымогательство служащими, которые продолжали получать денежное жалованье от государства. Более того, такая политика значительно осложнила применение норм ответственности за проявления подкупа-продажности государственных служащих.
Это определило эскалацию фактически коррупционной преступности в конце XVII в., когда "факты вопиющего взяточничества не только не уменьшались, но все более росли" <10>.
--------------------------------
<10> Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал гражданского и уголовного права. СПб., 1884. Кн. вторая, февраль. С. 36.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на многовековой опыт борьбы с коррупцией, в настоящее время государство, как и прежде, признавая опасность этого явления, ведет себя весьма непоследовательно. Объявленная широкомасштабная борьба с коррупцией по сей день практически не имеет правовой основы, а предпринимаемые меры по-прежнему носят характер "кампанейщины". В результате - "хроническая болезнь" не вылечена, а лишь приглушена и продолжает существовать. И это закономерно, поскольку исторический опыт борьбы с коррупцией наглядно показывает, что эффективной она может быть только в том случае, когда проявляется государственная воля в борьбе с этим явлением, когда она ведется профессионально, в рамках закона и при широкой поддержке населения <11>. Только декларирование необходимости борьбы с коррупцией без принятия и активного использования всех законных мер ко всем гражданам независимо от их социального положения в обществе не может привести к желаемому результату.
--------------------------------
<11> Подробнее см.: Епихин А.Ю. Борьба со взяточничеством и коррупцией в России в начале 20-х годов: уроки и опыт // Коррупция и борьба с ней. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2000. С. 187.