В ряду мер, которые реально можно противопоставить данным процессам в законодательстве, негативно отражающимся на состоянии окружающей среды и здоровья человека, важное место занимает систематизация экологического законодательства, которая позволяет упорядочить правовое регулирование соответствующих общественных отношений и одновременно повысить его действенность. Однако для достижения позитивных результатов процессы систематизации должны быть скоординированы с научным осмыслением проблемы, нуждаясь в целенаправленном теоретическом обосновании.
Конституция Российской Федерации, будучи основным законом государства, представляет собой правовую основу для развития – и систематизации, в частности, – отраслей российского права и законодательства, в том числе экологического. Исследуемое законодательство в большей своей части соответствует Конституции, базируется на ее положениях; это предопределено высшей юридической силой Конституции и обязательностью не противоречия ей законов. Очевидно, что при систематизации экологического законодательства сохраняют свое значение те же факторы влияния Конституции на систематизируемый нормативных массив.
Проблемы, которые возникают на стадии систематизации экологического законодательства в связи с необходимостью его взаимосвязанности с Конституцией России, выражаются, во-первых, в некорректном оформлении ссылок на Конституцию в текстах законодательных актов, включаемых в систему экологического законодательства, что неизбежно сказывается на общем смысле экологического законодательства; и во-вторых, в наличии таких положений законодательных актов, которые все же не в полной мере учитывают Конституцию. Названные проблемы нередко способствуют двойственному, противоречивому толкованию положений экологического законодательства, затрудняют его понимание и применение, а значит, снижают эффективность. Соответственно, в процессе его систематизации все подобные вопросы должны быть окончательно разрешены и сняты.
Все законодательные акты экологического законодательства, содержащие ссылки на Конституцию, удобно рассматривать, разделив их на две группы относительно взаимосвязи их текстов с Конституцией в целом или с отдельными ее нормами. При таком делении в первой группе концентрируются те законодательные акты, которые принципиально решают вопрос о сопоставлении Конституции и соответствующего законодательства (либо определенного законодательного массива). Во второй группе отсылки к Конституции имеют скорее прикладное значение, так как подтверждают обоснованность тех или иных конкретных положений законодательных актов. Деление это имеет в некоторой степени условный характер, поскольку выраженные характеристики каждой группы являются взаимопроникающими и взаимообусловленными. Так, названная первая группа актов, ссылаясь на Конституцию при раскрытии понимания законодательства, подразумевает все же вполне конкретные конституционные положения, хотя, как правило, и многочисленные. В то же время при буквальном использовании текста Конституции, не связанном напрямую с вопросом о ее сопоставлении с соответствующим законодательством, очевидно, что сам факт ссылки на Конституцию еще раз свидетельствует о ее основном начале для развития отрасли экологического законодательства и в большинстве случаев подчеркивает отмеченное выше взаимодействие Конституции и законодательства.
На основе проведенного анализа считаем необходимым выделить как наиболее обоснованный и корректный подход законодателя к определению связанности каждого закона с Конституцией указание на необходимые и конкретные конституционные положения, которые послужили юридической базой для правового регулирования соответствующих отношений.
Следует обратить особое внимание на некоторые недостатки действующего экологического законодательства, связанные с неточностями, приводящими в итоге к несоответствию Конституции. При систематизации экологического законодательства они подлежат точному установлению и исправлению. В связи с этим в работе подчеркивается, что Конституция ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл. Поэтому представляется весьма настораживающим многообразие наименований отрасли законодательства об охране окружающей среды в действующем законодательстве.
Таким образом, при проведении систематизации экологического законодательства требуется совершенствование работы по сопоставлению этого законодательства с Конституцией, в результате которой: во-первых, ссылки на Конституцию в законодательных актах рассматриваемой отрасли должны быть конкретизированы и соответственно использоваться только в случае действительной необходимости; во-вторых, содержание систематизируемых актов должно выверяться на предмет строгого соответствия тексту Конституции.
Экологическое законодательство развивается в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, испытывая на себе влияние международного права окружающей среды. В условиях возникновения глобальных экологических проблем, жизненно важной необходимости скорейшего решения проблемы нарастания кризисных тенденций в окружающей среде, с одной стороны, и быстрого истощения природных ресурсов при постоянном увеличении потребности общества в них, с другой, особое значение приобретает задача правильного установления соотношения внутригосударственного и международного регулирования относительно главнейших вопросов существования человечества. В связи с этим при проведении систематизации экологического законодательства нельзя обойти стороной тему соотношения его с актами международного права окружающей среды, которые в действующем законодательстве в общем виде именуются международными договорами.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции[1] общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, законодатель называет два элемента российской правовой системы, являющихся одновременно правовыми понятиями международной правовой системы: 1) общепризнанные принципы и нормы международного права; 2) международные договоры. Между этими составляющими есть своя иерархия. В международном праве общепризнанные принципы и нормы обладают высшей юридической силой, определяют содержание всех других международно-правовых норм, и следовательно, норм международных договоров. В значительной степени определяющими для развития внутригосударственного права окружающей среды являются принципы международной охраны окружающей среды. Они закреплены в той или иной степени в большинстве международных документов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и природопользованию; некоторые из них воспроизводятся последовательно в ряде международных договоров.
Из Конституции не следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации включаются напрямую в систему российского права, и экологического в частности. В рассматриваемой сфере взаимодействия общества и природы общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры могут соответствующе воздействовать на правосознание, повышать эколого-правовую культуру общества, формировать общественное экологическое сознание, способствовать выработке правильного решения правоприменительными органами и т. д. Однако включение их в систему права России, в сферу источников национального экологического права происходит только на основании специальных решений и действий государства, которые предусмотрены российским законодательством. Приоритет международного права перед внутригосударственным (второе предложение ч. 4 ст. 15 Конституции[2]) при этом связан с применением имплементации международно-правовых норм в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это обстоятельство учитывает в настоящее время лишь один законодательных акт системы экологического законодательства – Земельный кодекс Российской Федерации.
Важно, что международные договоры, основываясь на общепризнанных принципах и нормах международного права, не столько направлены на собственно правовое регулирование внутренних экологических отношений в каждом государстве, имея свой специфический предмет правового регулирования, сколько определяют основы для согласованного развития национального экологического законодательства в рамках международного сообщества. На основании изложенного международные договоры нельзя как таковые рассматривать в виде части национального экологического права и законодательства, несмотря на постоянное взаимовлияние международного и внутригосударственного права.
Специфика развития правового регулирования экологических отношений в России в соотношении с международным правом окружающей среды заключается в повышенном влиянии международного права на формирование внутригосударственного законодательства, в определяющем значении международного права окружающей среды для экологического законодательства России. Такое определяющее значение международного права проявляется, например, в формировании законодательства об охране озонового слоя атмосферы, законодательства о сохранении биологического разнообразия и т. д. Соответственно систематизации в рамках российского экологического законодательства нормы международных договоров не подлежат, однако систематизируются те положения, которые введены в экологическое законодательство для выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств.