В силу положений ст.214 ГК РФ все имущество, принадлежащее государству, легально разделено на две большие группы: имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и имущество, которое представлено средствами соответствующего бюджета и иным государственным имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями, составляющим соответственно государственную казну Российской Федерации либо казну субъекта РФ. Отдельно ГК РФ выделяет в качестве объектов публичной собственности землю и другие природные ресурсы.
Среди всех объектов публичной собственности особое значение имеют объекты, составляющие казну публично-правового образования. Само понятие казны не является новым для российского права, еще в дореволюционном законодательстве этот термин использовался для обозначения государства как субъекта частных отношений. В законодательстве советского периода категория казны претерпела существенные изменения и стала обозначать имущество, находящееся в собственности государства и не переданное на вещном титуле юридическому лицу.
В действующем гражданском законодательстве легальное определение понятия казны отсутствует, законодатель ограничился лишь перечислением видов имущества, которые могут выступать имуществом казны. Согласно ст.214 ГК РФ, ст.2 закона Красноярского края «О государственной казне Красноярского края» от 10.10.1996 №11-341 понятие казны объединяет два основных вида имущества, находящегося в публичной собственности – денежные средства и иные объекты, в том числе недвижимость.
Порядок отнесения имущества к объектам казны и исключения из нее самостоятельно определяется публично-правовыми образованиями в нормативном порядке.
Понятие разграничения государственной собственности тесно связано с историческими условиями функционирования российского государства. Конституционные реформы начала 90-х годов прошлого столетия изменили советскую модель единой общенародной собственности: 1) был упразднен статус государственной собственности как доминирующей формы собственности; 2) взят курс на ее разгосударствление и передачу в частные руки; 3) получила конституционное оформление новая модель федеративного устройства; 4) была законодательно признана муниципальная форма собственности.
В связи с указанными обстоятельствами возникла межотраслевая проблема распределения, разграничения бывшей общенародной собственности, реализация которой происходила по двум направлениям: 1) разгосударствление имущества, проводившееся в рамках приватизационного законодательства, и 2) распределение соответствующих объектов между новыми уровнями публичной власти на основании специального нормативного акта - Постановления ВС РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27.12.1991 №3020-1 (далее – Постановление о разграничении государственной собственности).
В данном нормативном акте получила закрепление административная процедура передачи государственного имущества от одного публичного образования другому, такое решение вопроса на момент их принятия было единственно возможным и исторически оправданным. В целом же указанное законодательство было предназначено для временного использования, но до настоящего времени оно не утратило юридической силы и продолжает активно применяться в судебной практике.
В действующем законодательстве понятие разграничения государственной собственности не раскрыто, в литературе оно употребляется в различных смыслах: 1) как конкретный (частный) случай реализации института разграничения предметов ведения и полномочий; 2) как особый гражданско-правовой способ возникновения права публичной собственности, суть которого заключается в совершении публичным образованием действий по передаче своего имущества другому публичному образованию, влекущих переход права собственности на передаваемое имущество.
Специфика указанного способа возникновения права публичной собственности заключается в его административной форме, т.е. разграничение государственной собственности представляет собой административную процедуру передачи объектов от одного публичного образования другому, влекущую гражданско-правовые последствия в виде перехода права собственности на передаваемое имущество от одного субъекта к другому.
4. Содержание права публичной (государственной и муниципальной) собственности
Вопрос о содержании права собственности имеет глубокие исторические корни. В римском праве с точки зрения содержания право собственности определялось как право пользования, приобретения плодов, потребления вещи (jusutendi, fruendietabutendi) и распоряжения ею (jusdisponendi). Владение же (possessio) юридически отличалось от собственности: собственник являлся владельцем, но не в силу права собственности, а как лицо, имеющее фактическую власть над вещью, и в этом отношении он ничем не отличался от других владельцев – даже недобросовестных.
Российское гражданское законодательство не содержит легального определения права собственности, в п.1 ст.209 ГК РФ лишь перечислены правомочия, составляющие его содержание. В литературе отмечается, что подобный законодательный прием – раскрытие права собственности через «триаду правомочий» собственника является сугубо русской юридической традицией.
В российской литературе, особенно советского периода, проблема «триады» привлекла к себе повышенное внимание. Во многом это было обусловлено историческими причинами, в результате которых в стране произошло установление монополии государственной собственности. Кроме общего критического анализа понятия права государственной собственности, в доктрине получили распространение попытки расширения его содержания за счет особого правомочия управления и контроля.
В литературе отсутствует единство мнений по вопросу о понятии категории управления и возможности включения правомочия управления в содержание права собственности. В целом следует выделить два основных подхода: одни авторы полагают необходимым расширить содержание права собственности за счет особого правомочия управления, другие отрицают такую возможность.
В рамках первого подхода высказаны предложения о целесообразности включения управления в содержание права собственности государства в качестве его самостоятельного четвертого правомочия либо о дополнении «триады» правомочий собственника правом управления и одновременно правом контроля за использованием государственного имущества (И.А. Иконицкая, В.К. Андреев, В.П. Мозолин).
В рамках противоположного подхода отрицается практическая и теоретическая значимость использования категории управления наряду с классическими правомочиями собственника, поскольку это понятие не вносит ничего нового и отражает лишь аспект их реализации (В.П. Камышанский), либо управление признается формой осуществления (реализации) государством правомочий собственника (Е.А. Суханов).
5. Понятие, пределы и порядок осуществление права публичной (государственной и муниципальной) собственности
Традиционно под осуществлением субъективного гражданского права понимается совершение управомоченным лицом юридических и фактических действий, охватываемых возможностями, составляющими содержание принадлежащего ему субъективного права, в порядке и пределах, предусмотренных законом. Применительно к праву собственности речь идет об осуществлении отдельных правомочий, составляющих содержание субъективного права собственности.
Учитывая особый правовой статус публичных собственников, особенности осуществления ими правомочий собственности следующие:
1) правомочие владения реализуется посредством совершения действий по учету имущества государства (в особенности недвижимого), а также оформлению прав на него в установленном законом порядке.
2) правомочие пользования представляет собой возможность лица использовать вещь в своем хозяйственном интересе, т.е. возможность извлечения из нее плодов и доходов. Иными словами, данное правомочие характеризует экономическую роль имущества, определяемую его собственником.
Применительно к публичной собственности могут быть выделены следующие особенности: а) при реализации данного правомочия государство как собственник имущества преследует публичные интересы; б) все доходы, полученные в результате осуществления государством правомочия пользования имуществом, поступают в бюджет соответствующего публичного образования; в) осуществление данного правомочия возможно в двух основных формах – опосредованной (передача имущества в оперативное управлении учреждений и казенных предприятий и в хозяйственное ведение унитарных предприятий) и непосредственной (для собственных нужд).
3) правомочие распоряжения (возможность юридического господства лица над вещью, возможность определения юридической и фактической судьбы вещи вплоть до полного ее уничтожения) реализуется посредством заключения публичным образованием различных гражданско-правовых договоров.
6. Основания приобретения и прекращения права публичной (государственной и муниципальной) собственности
Публичные образования могут приобретать право собственности как общегражданскими способами, так и специальными способами приобретения и прекращения права собственности, к числу которых отнесены следующие:
1) ст.225 ГК РФ – приобретение права муниципальной собственности на бесхозяйную вещь;