У функціональній характеристиці місцевого самоврядування названо суб'єкт місцевого самоврядування - жителі села, селища, міста. Їм як співтовариству громадян, котрі проживають на відповідній території, й кожному окремо гарантується право на здійснення місцевого самоврядування безпосередньо, а також через своїх представників, причому незалежно від їх раси, кольору шкіри; політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, мовних та інших ознак (ст. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Вказане право конкретизується через систему спеціальних прав, передбачених Конституцією: обирати та бути обраним в органи місцевого самоврядування, брати участь у референдумі (ч. 1 ст. 38); причому згідно із ст. 70 Конституції України право голосу на виборах і референдумах виникає у громадян з 18 років, а право бути обраним -по досягненню піку, встановленого Конституцією та законами України; звертатись особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення в органи місцевого самоврядування (ст. 40); право на доступ до служби в органах місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 38); право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55); право користуватися об'єктами права комунальної власності відповідно до закону (ч. 3 ст. 41) та інші.
Виходячи з наведених положень, повноважними членами територіальної громади є жителі як співтовариство громадян, котрі проживають на відповідній території. Жителі як члени територіальної громади є рівними в своїх правах, але здійснення деяких прав Конституція та закони України ставлять у залежність від віку та належності до громадянства України.
Потребують однозначного трактування і питання, пов'язані з утворенням територіальних громад.
Ч. 1 ст. 140 Конституції України фіксує територіальні межі місцевого самоврядування. Їх встановлення має важливе значення, бо таким чином окреслюються просторові межі діяльності територіальної громади, його населення та органів, дія прийнятих ними рішень. Місцеве самоврядування здійснюється не в чітких межах адміністративно-територіальних кордонів, а на визначених територіях. Такий підхід передбачає, що в адміністративно-територіальній одиниці може функціонувати більше однієї територіальної громади або можуть об'єднувати, наприклад, в сільську громаду жителів кількох сіл.
Ч. 2 ст. 141 Конституції України визначає порядок обрання територіальною громадою сільського, селищного та міського голови, тобто виборної посадової особи, яка очолює діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування. Ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплює повноваження сільського, селищного, міського голови.
Ч. 2 ст. 142 Конституції України визначає, що в окремих випадках, коли необхідно вирішити ту чи іншу проблему місцевого значення, у розв'язуванні якої зацікавлені кілька територіальних громад, останні можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ.
Ч. З ст. 143 Конституції України містить перелік найважливіших питань, що належать до відання територіальних громад села, селища, міста та утворюваних ними органів місцевого самоврядування. Однак зазначений перелік не є остаточним, оскільки територіальні громадитаїх органи можуть вирішувати й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх відання.
Враховуючи вищезазначене, жителі населених пунктів, до категорії яких належать села, селища, міста, не можуть бути одночасно членами кількох територіальних громад; територіальні громади не входять одна до одної, при цьому мають однаковий рівень повноважень; територіальні громади утворюються не за адміністративно-територіальною одиницею, а за населеними пунктами - село, селище, місто.
Адміністративна реформа, що вже переросла рамки обговорення її концептуальних засад, зорієнтована переважно на органи державної виконавчої влади. Водночас проблема створення сучасної та дієвої моделі управління містами має не менш, а може й більш важливий характер. Адже органи місцевого самоврядування влади в частині делегованих повноважень не тільки включені до системи державної виконавчої влади, але й найближче стоять до інтересів населення, на більш повну реалізацію яких, у кінцевому підсумку, й спрямована адміністративна реформа.
У відомій Концепції адміністративної реформи, створеної під керівництвом Л.М. Кравчука, означені лише деякі концептуальні засади розбудови на місцевому рівні демократичної, гнучкої та ефективної організації управління. Найбільш принциповими з них є:
- утвердження територіальних громад, як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;
- належне політико-правове, фінансово-економічне та організаційне забезпечення здійснення функцій і повноважень у системі місцевого самоврядування;
- розмежування самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня;
- законодавче закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування.
Проте автори концепції обмежилися лише констатацією принципових положень. Згідно з Конституцією України, Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування не входять до органів державної влади, а питання утворення виконавчих органів ради є компетенцією місцевого самоврядування. Нове законодавство України ставить питання саме про виконавчі органи місцевих рад, до яких за змістом належить не лише виконком. Не маючи права на визначення загальної моделі самоврядування, територіальні громади через місцеві ради, таким чином, набули можливість створювати будь-які виконавчі органи в межах власної компетенції, проводити адміністративні реформи "місцевого значення".
Як показує аналіз, діюча у більшості міст модель управління не відповідає цілому ряду принципів управління складними соціально-територіальними спільнотами, якими є будь яке місто. Як правило, у містах не реалізовані принципи цільової орієнтації міста, відсутні програми розвитку (що не зводяться до передвиборчих програм міських голів або депутатів). Невизначеність у виборі пріоритетів створює великі труднощі у побудові оптимальної структури міського управління. Виявом нереалізованості принципу цілісності функції є розірваність функцій з різних блоків, що підпорядковані міським головам та їх заступникам. Подібна ситуація склалася і з принципами горизонтального та вертикального розподілу функцій, функціонального обмеження діяльності, діапазону контролю та норми підпорядкування, чіткості ліній влади, сполучення обов'язків, повноважень та відповідальності, взає-мопов'язаністю організаційних структур та механізмів правовою базою, ресурсами тощо. Фактично структура управління українськими містами за рівнем менеджменту завмерла на рівні 40-50-х рр.
На ситуацію, що склалася в системі управління українськими містами, накладає також свій відбиток той факт, що значна кількість об'єктів, котрі забезпечують цілісність, розвиток та життєдіяльність міста,не є власністю міських громад або її виконавчих органів. У містах значну роль у вирішенні власних проблем відіграють обл- і райдержадміністрації, їх відділи і управління. Через це дво- трирівнева (органи самоорганізації населення, районні адміністрації, міськвиконком) система органів управління містами виявляється доповненою ще одним - районним чи обласним рівнем управління. Єдиний об'єкт управління - містообслуговуючий комплекс виявляється у цьому випадку розчленованим на дві частини з підпорядкуванням різноманітним органам управління: вплив на одну частину містообслуговуючої підсистеми здійснюється міськвиконкомами, на іншу - рай- і облдержадміністрациями. Крім того, цілий ряд об'єктів обслуговування міста знаходяться в недержавній власності.
Таким чином, аналіз організаційної структури виконавчих органів місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про неповну відповідність управляючої системи міста (структурних підрозділів міськвиконкомів) системі, що управляється (міській общині, міському господарству, стосунками, що складаються в них). Ця невідповідність виявилася, по-перше, у відставанні управляючої системи від системи, яка управляється, що призводить до домінування стихійних засад, застарілих організаційних форм; по-друге, до забігання в цілому ряді випадків управляючої системи в своєму розвитку уперед, не рахуючись з закономірністю процесів, які управляються, що призводить до неприродних і спотворених форм деяких структурних підрозділів.
Окреслене вище викликає необхідність здійснення організаційного проектування [7], модернізації структури управління містом відповідно до ринкового середовища, в яке органи місцевого самоврядування залучені більше, ніж органи державної влади. Основним вектором подібної модернізації повинен стати перехід на так звану функціонально-програмну модель побудови органів управління містом (матричну).
Заходи щодо реалізації даної моделі необхідно об'єднати у єдиний організаційний блок у вигляді департаментів структурних підрозділів міськвиконкомів, що функціонально, змістовно, технологічно тісно зв'язані між собою за видом діяльності. Цьому органу треба надати статус юридичної особи, ліквідававши його у структурних підрозділах зі збереженням статусу юридичної особи за комунальними підприємствами, що опікуються керівником департаменту. Для здійснення покладених на департаменти функцій треба також забезпечити їх необхідними матеріальними ресурсами (шляхом передачі в оперативне управління комунального майна) і фінансами (в межах зафіксованого у міському бюджеті кошторису), правом утворювати позабюджетні фонди. Директор департаменту, заступник директора департаменту призначаються міським головою; директор департаменту входить за посадою до міськвиконкому і є заступником міського голови. Структура департаменту, функціональна схема управління ним, штатна чисельність визначається департаментом самостійно в межах встановленого кошторису витрат, ефективного виконання покладених на нього функцій і затверджуєтьсяміськвиконкомом.