У Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно уточнити сферу його дії – він розповсюджуються на відносини, пов’язані з державною реєстрацією лише суб’єктів підприємницької діяльності. Порядок та особливості державної реєстрації суб’єктів господарювання та інших юридичних осіб, що не є суб’єктами підприємницької діяльності, повинен регулюватися ГК та іншим спеціальним законодавством України.
З 19 жовтня 2006 р. Закон юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" діє з урахуванням змін, що були внесені «Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [1, 96-99]. Ці зміни торкаються порядку реєстрації об'єднань громадян, благодійних організацій, політичних партій, професійних і творчих спілок, інших організацій та установ.
Відповідно до попередньої редакції Закону про державну реєстрацію засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, а також вчинення інших реєстраційних дій покладалося виключно на державних реєстраторів. Нова редакція Закону використовує інший підхід у визначенні організаційної основи державної реєстрації юридичних осіб. Відповідно до внесених змін рішення про державну реєстрацію об'єднань громадян приймає Міністерство юстиції України та його територіальні органи, а державний реєстратор на підставі цього рішення вносить відповідний запис до єдиного державного реєстру юридичних осіб. Таким чином, у своїй правозастосовчій діяльності органи Міністерства юстиції повинні керуватися поряд із спеціальним законодавством про об'єднання громадян Законом про державну реєстрацію, за правилами якого об'єднання громадян набуває статусу юридичної особи. На сьогодні, ці закони не приведені у відповідність один з одним, що створює на практиці певну правову невизначеність порядку державної реєстрації об'єднань громадян.
Наприклад, слід звернути увагу на те, що Закон "Про об'єднання громадян" використовує такі дефініції, як "установчі документи", "статутні документи" (рішення установчого органу, статут, положення), "статутний документ" (статут, положення), "інші документи, подані для реєстрації об'єднання". При цьому постає питання, чому в даному Законі поняття "установчі документи" і "статутні документи" використовуються як різні ("об'єднання громадян поряд з повною назвою може мати скорочену назву, яка фіксується в установчих та статутних документах об'єднання громадян", — ч. З ст. 121 Закону "Про об'єднання громадян"). У той же час відповідно до ст. 87 Цивільного кодексу України (далі – ЦК) установчим документом юридичної особи є статут. Закон про державну реєстрацію також не містить такого поняття як "статутний документ". По суті, різними словами позначається один і той же документ, що є неприпустимим з точки зору законодавчої техніки. Вважаю, що до Закону "Про об’єднання громадян слід внести корективи, замінити словосполучення "статутні документи" на "установчі документи".
Розглянемо правові новели, які були внесені до порядку реєстрації об'єднань громадян у зв'язку із зазначеними змінами. Так, процес державної реєстрації об'єднання громадян поділений на два етапи:
1) прийняття рішення про державну реєстрацію об'єднання громадян;
2) передача та внесення даних про юридичну особу до єдиного державного реєстру юридичних осіб. Ці етапи відрізняються один від одного не тільки за організаційними критеріями, а й за ціллю та змістом вчинюваних дій.
Перший етап державної реєстрації об'єднання громадян характеризується наступними рисами: законодавство передбачає широкий набір вимог, що пред'являється до об'єднання, та які є невід'ємною умовою його реєстрації; процедура реєстрації детально регламентована; реєструючий орган наділений правом відмовити у реєстрації, а об'єднання — правом оскаржити відмову в установленому законом порядку.
Вимоги, що пред'являються до об'єднання громадян, можна класифікувати за низкою підстав:
1) вимоги, що відносяться до характеру створення і діяльності об'єднання громадян (ст. 4 Закону "Про об'єднання громадян", ст. 5 Закону "Про політичні партії в Україні");
2) вимоги щодо кількісного складу об'єднання громадян та обмеження членства в ньому (п. 4 ст. 32 Закону "Про об'єднання громадян", ст. 5 Закону "Про молодіжні та дитячі громадські організації", ст. 6 Закону "Про політичні партії в Україні");
3) вимоги до організаційної будови об'єднання громадян (загальні принципи організації, назва, символіка, статут тощо); 4) інші загальні вимоги до оформлення установчих документів, що пред'являються Законом про державну реєстрацію.
Обов'язок органу юстиції на першому етапі полягає у перевірці наявності повного пакета документів, що подаються на реєстрацію, та змісту цих документів з точки зору їх відповідності закону. За результатами перевірки орган юстиції зобов'язаний у строк, визначений законами України, прийняти рішення про державну реєстрацію об'єднання громадян або про відмову в ній.
Відмова у державній реєстрації юридичної особи відповідно до ст. 89 ЦК допускається лише у випадках порушення встановленого законом порядку створення юридичної особи або невідповідності її установчих документів закону. Ця формула дозволяє перевіряти законність створення юридичної особи. Стаття 16 Закону "Про об'єднання громадян" відтворює положення ЦК наступним чином: у реєстрації об'єднанню громадян може бути відмовлено, якщо його назва, статутний або інші документи, подані для реєстрації об'єднання, суперечать вимогам законодавства України.
Недолік ст. 16 "Відмова у реєстрації" Закону "Про об'єднання громадян" — використання загального розпливчастого формулювання. Адже, за умов буквального або розширювального тлумачення цієї статті, реєструючий орган отримує можливість діяти на свій розсуд [25, с. 132]. Як свідчить вивчення практики, ця норма потребує обмежувального тлумачення при прийнятті рішення уповноваженим підрозділом Міністерства юстиції про відмову у державній реєстрації. Однак слушно зазначає академік Ю.Тодика: «..свавільне поширювальне і обмежувальне тлумачення чревате небезпекою порушення законності, в тому числі й конституційної» [20, с.120]. У зв'язку із чим уявляється надзвичайно важливим, щоб у спеціальному законодавстві щодо об'єднань громадян підстави відмови у реєстрації були максимально деталізовані.
По-іншому підстави відмови у державній реєстрації сформульовані у законі про державну реєстрацію (ст. 25). Незважаючи на те, що вказаним Законом передбачено більш детальний перелік підстав для відмови у державній реєстрації, але він не дозволяє оцінювати законність створення юридичної особи, і відмова у державній реєстрації можлива тільки за формальними підставами. Такий підхід повністю відповідає цивілістичній природі інституту державної реєстрації юридичних осіб. Дійсно, за нормативно-явочним порядком реєструючий орган перевіряє лише відповідність установчих документів організації закону та дотримання порядку її утворення [26, с. 117-121].
У свою чергу, особливість явочно-реєстраційоного порядку — дотримання балансу між свободою утворення об'єднань громадян та її розумним обмеженням.
Ця особливість й зумовлює виділення інституту державної реєстрації об'єднань громадян серед інших інститутів реєстрації статусів, зокрема у цивільному й адміністративному праві.
На другому етапі здійснюється така дія, як передача даних про юридичну особу та внесення до реєстру запису про державну реєстрацію об'єднання громадян. Ці процеси досить детально врегульовані відповідним Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» та Регламентом передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами Державним реєстраторам даних про юридичних осіб, затвердженим наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. № 23/74/5.
Зробимо наголос тільки на тому, що участь в процесі державної реєстрації об'єднань громадян двох структур — органу юстиції та державного реєстратора — може викликати проблему, що пов'язана із визначенням їх відповідальності у випадку порушення порядку державної реєстрації. До прийняття змін до Закону про державну реєстрацію формування та ведення реєстраційної справи об'єднання громадян покладалося як на державних реєстраторів, так і на органи юстиції.
Оскільки за чинною редакцією цього Закону засвідчення факту створення або припинення юридичної особи здійснюється відповідним органом Міністерства юстиції, то й формування реєстраційної справи є обов'язком виключно цього органу (п. 16 ст. 9).
Отже, державний реєстратор повинен нести відповідальність лише за порушення строку, протягом якого він зобов'язаний внести відповідний запис до єдиного державного реєстру юридичних осіб та поінформувати про це органи юстиції.
Підставами притягнення до відповідальності посадових осіб органів юстиції слід вважати: необґрунтовану відмову в державній реєстрації об'єднання громадян, відмову за мотивами недоцільності створення об'єднання громадян, а також ухилення від державної реєстрації та порушення строків передачі даних про юридичних осіб зареєстрованих об'єднань громадян державному реєстратору або ненадання цих даних [27, с. 110].
Висновки до розділу 3
Виходячи із аналізу законодавства та практики його застосування, в українському законодавстві необхідно вирішити питання конфлікту між Положенням про Міністерство юстиції, та Законами України «Про об’єднання громадян» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Практика показує, що легалізація юридичних осіб одного виду (ГО) в межах підрозділу одного відомства (Мін’юсту, його територіальних структур) дозволяє забезпечити більш однорідний підхід до порядку реєстрації, а також дозволяє легше створювати централізовані банки інформації, зокрема, Реєстр НПО.