Починаючи з першого підручника для вузів по адміністративному "праву, виданого в 1940 р., автори включали в наступні підручники спеціальні параграфи про дозвільну систему.
Під «дозвільною системою» розуміється сукупність правил, що наказують одержання дозволу на здійснення визначеної діяльності і регулюючих контроль за нею.
Одержання попередніх дозволів виконавчих органів на здійсненнявизначених дій досить широко поширено, а правовідносини, що виникають між апаратомуправління і громадянами, організаціями з приводу їхнього одержання є адміністративними.
д) Способи захисту прав громадян.
Право на захист життя, здоров'я, свободи, власності й інших благ є найважливішим, природним, невід'ємним правом громадянина. Держава його легалізує, тобто формулює, уточнює обсяги, закріплює процедури реалізації, встановлює обов'язок державних і суспільних органів, посадових осіб у визначені терміни розглядати і вживати заходів у зв'язку зі зверненнями громадян, забезпечує його державним примусом, внаслідок чого воно стає регульованим законом, юридичним правом.
Якщо юридичними нормами закріплене суб'єктивне право громадян, але воно не забезпечено належним захистом, то такі норми в значній мірі декларативні. Створення скоординованої системи гарантій особистих прав громадян — необхіднаумова становлення правової держави. Узагальнено можна говоритити про два головні напрямки юридичного захисту особистості:
1) від злочинів, деліктів і інших неправомірних дій інших громадян;
2) від неправомірних і недоцільних дій суб'єктіввлади.
Адміністративному праву належить важлива роль у захисті прав громадян від неправомірних дій суб'єктів державноївлади, органів місцевого самоврядування.
Основними засобами захисту прав і інтересів громадян від зловживань, бюрократизму, некомпетентності й інших аномалій у діяльності посадових осіб, органів і інших власників владних повноважень є:
1) створення Організаційно-правового механізму і повсякденна робота уповноважених державних (муніципальних органів) (суду, прокуратури, державних інспекцій і ін.), найважливішою задачею яких є захист правопорядку;
2) існування і діяльність незалежних від держави інститутів цивільногосуспільства, здатних надати допомогу громадянам. Серед них є інститути: створені спеціально для цієї мети (адвокатура); для яких така діяльність єосновною (профспілки); а також інші (засоби масової інформації, партії, релігійні об'єднання, добровільнісуспільства і т.д.);
3) активна діяльність самих громадян, що використовують надані їм права. З огляду на велику значимість, розмаїтість форм і наявність великого числа правових норм, тут можна виділити і процесуальний захист. Карно-процесуальне, адміністративне і трудове право достатньо докладно регламентують права особи, притягнутої до відповідальності, на захист від висунутого обвинувачення, застосовуваних до нього примусових мір.
У реальному житті всі названі способи тісно пов'язані, найчастіше, використовуються одночасно. Громадянин захищає свої права безпосередньо, сам (необхідна оборона, відмовлення виконати незаконне розпорядження посадовоїособи, заняття за своїм розсудом вільної суміжної кімнати, неявка на роботу після встановленого законом терміну з дня подачі заяви про звільнення за власним бажанням і т.п.) або звернення за сприянням до державних і недержавних організацій, ініціюючи їхню правозахисну діяльність.
Основною гарантією прав громадян є діяльність існуючих у країні спеціальних організаційно-правових інститутів. Вони функціонують як зі своєї ініціативи, так і в зв'язку з надходженням до них звернень (заяв, скарг, позовів) громадян. За бажанням останніх їм надають юридичну допомогу колегії адвокатів. Участь адвокатів у карному і цивільному процесах закріплено в ряді законів і широко практикується в нашій країні. Набагато гірше обстоїть справа в адміністративному процесі.
Для з'ясування юридичних властивостей і процедур дозволу всі звернення громадян варто поділити на два типи:
1) адміністративні, тобто розглянуті в позасудовому порядку, в адміністративному процесі;
2) судові, тобто розглянуті судами в процесі здійснення правосуддя, у порядку карного чицивільного судочинства. Іншими словами, до другого типу відносятьсязвернення громадян у суд, рішення по якому приймаються на основі норм КПК, АПК чи ЦПК. Всі інші скарги, розглянуті суддями, є адміністративними.
Тут необхідно зробити кілька пояснень. По-перше, у законодавстві звернення першого типу називаються скаргами, але іноді і заявами, апеляціями. По-друге, адміністративні скарги можуть подаватися й у суди. Так, листи громадян з питань несвоєчасного виконання судових рішень, наприклад, про стягненняаліментів, відшкодування збитку надходятьусуди,арозглядаютьсятакізвернення не судом, а суддею, головою суду відповідно до норм адміністративного права. Таким чином, адміністративна і судова скарги розрізняються, головним чином, не по адресату, а по розгляду.
Звернення громадян у суд закон називає скаргами і позовами, і загальнаназва — судова скарга — є деякою мірою умовною. Серед них можна виділити скарги:
— на адміністративні акти, розглянуті в адміністративному порядку;
— по справах приватного обвинувачення;
— касаційні.
Ці скарги громадян є юридичними фактами, щоприводять у дію механізм правосуддя, результат розгляду яких — акт правосуддя, що вирішує долю збудженого скаргою карної чицивільної справи.
е)Право громадянина на адміністративну скаргу.
Серед адміністративних скарг по правових ознаках розрізняютьсязагальна і спеціальна.
Право на загальну адміністративну скаргу є абсолютним, необмеженим, невідчужуваним правом громадянина.Кожна дієздатна людина може подати її по будь-якому значному для нього приводу, у будь-який час. Для реалізації цього права не потрібно будь-якої попередньої згоди. Йому кореспондується абсолютний обов'язок суб'єктів державної влади роз'ясняти громадянам їхнє право на оскарження, приймати, реєструвати, розглядати скарги, давати відповіді заявникам.Право на скаргу не обмежено по змісту і за формою. Оскаржені можуть бути будь-які дії, а також бездіяльність працівників державних органів, підприємств, установ, організацій, розцінювані як неправомірні. Предмет скарги — не тільки незаконні, але і недоцільні чи аморальні діяння. У листах громадян найчастіше мова йде про неправильне використання свободи розсуду, несправедливому вирішенні питань, відсутності належної чіткості, безтактності, неуважності до критичних зауважень, використанні застарілих прийомів до роботи, необґрунтованому виборі майданів для нового будівництва й ін.Предметом скарги можуть бути діяння, що обмежують права і законні інтереси як самого громадянина, так і інших осіб. Звернення громадянина може бути спрямоване на захист не тільки чиїхось особистих, але і суспільних інтересів.Дуже широко громадяни використовують право оскаржити індивідуальні адміністративні акти. Рідше зустрічаються скарги про незаконність нормативних актів, хоча такі звернення громадян до автора чи акта в інший компетентний орган цілком правомірні.У юридичних нормах говориться про оскарження дій посадових осіб, державних і суспільних органів. На практиці дане положення тлумачиться значно ширше. Нерідко громадяни пишуть про бездіяльність посадових осіб, про неприйняття належних мір до порушників суспільного порядку, оскаржують дії працівників, що не є посадовими особами. Можна знайти чимало листів, що містять претензії громадян до роботи аптек, лікарень, клубів, шкіл і інших соціально-культурних установ.Таким чином, чинне законодавство і сформована практика майже не знають обмежень права громадян на загальну скаргу по змісту. Оскаржені можуть бути незаконні, недоцільні й аморальні діяння, індивідуальні і нормативні акти, дії і бездіяльність у сфері управління, виробництва, обслуговування. Суб'єкти оскаржуваних діянь – не тільки органи, але і підприємства, установи, організації, не тільки посадові особи, але і рядові службовці. Звернення може бути подане з метою захисту особистих прав і інтересів, прав і інтересів інших осіб, публічних прав і інтересів.За формою загальна скарга може бути письмовою чи усною і навіть переданою по телефону, радіо, індивідуальною і колективною. Законодавчими актами встановлено, що громадяни вправі направляти скарги в компетентні органи управління, депутатам, у прокуратуру, суспільні і міжнародні організації.З приводу змісту і застосування цієї норми варто висловити ряд розумінь. По-перше, на практиці не вважають анонімними скарги, якщо в них зазначене прізвище, ім'я і по батькові й адреса заявника, або місце його роботи, навчання, але відсутній підпис. Визнається, що прізвище й ім'я повинні вказуватися обов'язково, адреса і місце роботи (навчання) — альтернативно, тобто або те, або інше, а наявність підпису не обов'язково. По-друге, розглянута норма є загальною, а тому вона не змінила спеціальної. По-третє, скарга, що надійшла, повинна бути зареєстрована. Не технічний працівник, а керівник вправі визнати її анонімною і не підлягаючою розгляду. Він же вправі, якщо автор листа відомий, порекомендувати йому внести в звернення необхідні відомості. По-четверте, якщо в ході перевірки буде встановлено, що автор вказав помилкове прізвище, адресу і т.д., то провадження по ній повинно бути припинене. По-п'яте, організація, посадова особа, громадянин, залучені до розгляду скарги, після того як буде встановлено, що вона анонімна, вправі зажадати припинення провадження по ній. Їх відмова дати пояснення, робити будь-які дії в цьому провадженні правомірна, а дії службовців, що вимагають пояснень, надання документів і т.д., необгрунтовані.
Корисно було б закріпити правило, що службовці зобов'язані зберігати потай ім'я й інші дані про заявника, якщо він просить про це. Загальний термін розгляду скарг громадян — один місяць. З цього правила встановлені три виключення.1.Заяви і скарги, що не вимагають додаткового вивчення і перевірки, вирішуються невідкладно, але не пізніше 15 днів.2. Якщо для розгляду звертнення необхідне проведення спеціальної перевірки, витребування додаткових матеріалів або прийняття інших мір, термін провадження може бути продовжений керівником організації чи його заступником, але не більш, ніж на один місяць. 3.Скарги військовослужбовців і членів їхніх родин розглядаються в центральних органах у 15-денний, а в місцевих — у 7-денний термін. У разі потреби термін може бути продовжений, але не більш, ніж на 15 днів.Якщо два перших виключення пов'язані із змістом скарги, то третє — з її автором.Закон чітко визначив початок плину терміну розгляду скарги — із дня її надходження в державну чи громадську організацію, зобов'язану вирішити питання власне кажучи. А необхідної ясності у визначенні моменту закінчення терміну немає. Дуже часто на практиці таким вважають дату спрямування відповіді заявнику чи дату, коли почате виконання. Корисно було б більш чітко установити, коли можна вважати провадження по скарзі закінченим, врахувавши при цьому ті обставини, що виконання може зажадати тривалого часу.Право на спеціальну адміністративну скаргу, найчастіше є ще одним способом захисту прав, воно не конкурує з правом на загальну адміністративну скаргу, а доповнює його. Спеціальна скарга характеризується наступними ознаками: 1) наявністю спеціальних норм, що встановлюють особливий порядок її розгляду;2) спеціальними підставами для оскарження (наказ керівника, постанова в справі про адміністративне правопорушення і т.п.), прямо вказаними в законі;3) чітким визначенням суб'єктів права, визнанням такими, як правило, лише визначених, особисто зацікавлених у справі осіб і їхніх законних представників;4) складанням обов'язково в письмовій формі, наявністю адресатів скарги;5) спеціальними термінами подачі скарги;6) процедурними особливостями у провадженні по конкретних видах скарг;7) спеціальними, більш короткими, термінами її розгляду.З приведеного прикладу видно, що право на спеціальну скаргу набагато вуже права на загальну скаргу. Аналіз законодавства дозволяє зробити висновок, що встановлення спеціального оскарження має на меті більш кваліфіковано й у стислий термін переглядати справи, а отже, підсилити захист прав громадян. Справді, такі звернення адресуються органам, уповноваженим приймати рішення власне кажучи. Установлення коротких термінів оскарження покликано спонукати громадян діяти більш оперативно, до того ж у ряді випадків установлені більш короткі терміни розгляду спеціальних скарг. ж) Право громадянина на судовий захист.Судовий порядок розгляду скарг є надійним способом охорони прав громадян, особливо в тих випадках, коли їх права й інтереси порушуються неправомірними діями посадових осіб. Це обумовлено тим, що справи розглядаються вільними від відомчих впливів і інтересів суддями, що незалежні, володіють необхідною для розгляду справ кваліфікацією, а сама процедура судового розгляду щонайкраще пристосована для виявлення істини.Скарга подається в суд за місцем проживання громадянина, заявник особисто бере участь у розгляді справи і може активно захищати свої інтереси, у судовому розгляді він виступає стороною, рівноправною з іншою стороною в справі, якою є суб'єкт влади, чиї дії оскаржуються.Судовий нагляд за законністю адміністративної діяльності являє собою вид державного контролю1.Його специфіка полягає в тому, що перевірка законності дій органів влади здійснюється органом правосуддя тільки в ході розгляду конкретних карних, цивільних чи адміністративних справ, в особливому, процесуальному порядку. На відміну від органів прокуратури, суди перевіряють законність дій органів влади тільки при вирішенні цивільних справ по скаргах, позовам і при розгляді кримінальних справ. Суд не може провести перевірку актів зі своєї ініціативи.Відмінність судового нагляду від контролю, здійснюваного виконавчими органами, складається й у тім, що суд перевіряє законність владного акта, а суб'єкти адміністративної влади часто перевіряють і законність, і доцільність дій. Суб'єкти контролю наділені широкими можливостями для реагування на порушення законності, а суд вправі тільки скасувати чи змінити незаконний акт, стягнути збиток, винести окрему ухвалу чи порушити кримінальну справу. Нагляд є різновидом контролю, він складається з перевірки тільки законності дій, його можна розуміти як контроль за законністю.Усі форми судового нагляду за законністю адміністративних актів варто розділити на прямий і непрямий нагляд. У тих випадках, коли суд спеціально розглядає скарги громадян, його основним завдаанням є перевірка законності актів, що він вправі скасувати, змінити (прямий нагляд). При розгляді карних, цивільних, адміністративних справ суд (суддя) перевіряє всі обставини, що мають значення для справи, у тому числі і законність адміністративних актів, але не вправі скасувати, змінити їх (непрямий нагляд). У цьому випадку незаконність акта враховується при винесенні вироку, рішення, постанови, а також служить підставою для окремої ухвали.Розгляд судами скарг громадян на акти посадових осіб і органів виконавчої влади — це адміністративне провадження чи правосуддя по адміністративних справах. Адміністративне провадження в Україні характеризується наступними особливостями:1) це – розв’язання суперечки між громадянином і суб'єктом влади про законність дій останнього; 2) суперечки розглядаються звичайними судами;3) порядок розгляду справ регламентується нормами ЦПК України1.В даний час варто розрізняти два способи судового оскарження: перший – по загальному праву і другий – на основі спеціальних норм. Відповідно є загальні і спеціальні судові скарги.Судові скарги громадян можна розрізняти і по адресатах: у суди загальної юрисдикції, в арбітражні і конституційні (статутні) суди 2.Відповідно до закону кожен громадянин вправі звернутися зі скаргою в суд, якщо вважає, що неправомірними діями (рішеннями) державних органів, органів місцевого самоврядування, установ; підприємств, суспільних об’єднань, посадових осіб, державних службовців порушені
його права і свободи.У суд можуть бути оскаржені колегіальні й одноособові дії (рішення), у результаті яких:- порушені права і свободи громадянина;- створені перешкоди здійсненню громадянином його прав і свобод;- незаконно на громадянина покладено який-небудь обов'язок, чи він незаконно притягнутий до будь-якої відповідальності.Суди розглядають скарги на будь-які дії (рішення), що порушують права і свободи громадян, крім тих, увідношенні яких законодавством передбачений інший порядок судового оскарження.Громадянин вправі звернутися зі скаргою на дії (рішення), що порушують його права і свободи, або безпосередньо в районний, міський суд, або до вищестоящого в порядку підпорядкованості органу, установи, чи підприємству об'єднанню, суспільному об'єднанню, посадовій особі. Він (воно) зобов'язаний розглянути скаргу в місячний термін. Якщо громадянину в задоволенні скарги відмовлено, чи він не одержав відповіді протягом місяця з дня її подачі, він вправі звернутися з скаргою в суд.За законом скарга може бути подана громадянином, права якого порушені, чи його представником, а також на прохання громадянина уповноваженим представником громадської організації, трудового колективу.Скарга спрямовується по розсуду громадянина або в суд за місцем його проживання, або в суд за місцем перебування відповідача.У такому ж порядку військовослужбовець вправі звернутися у військовий суд зі скаргою на дії (рішення) органів військового управління і військових посадових осіб, що порушують його права і свободи.Прийнявши скаргу до розгляду, суд на прохання чи громадянина зі своєї ініціативи вправі, призупинити виконання обжалуемого дії (рішення).Для звертання в суд установлені наступні терміни:— три місяці з дня, коли громадянину стало відомо про порушення його права;— один місяць із дня одержання громадянином письмового повідомлення про відмовлення вищого органа, об'єднання, посадової особи в задоволенні чи скарги з дня витікання місячного терміну після подачі скарги, якщо громадянином не був отриманий на неї листовна відповідь.Пропущений з поважної причини термін подачі скарги може бути відновлений судом.Установивши обґрунтованість скарги, суд визнає обжалуемое дія (рішення) незаконним, зобов'язує задовольнити вимога громадянина, скасовує застосування до нього міри відповідальності або іншим шляхом відновлює його порушені права і волі.Якщо обжалуемое дія (рішення) суд визнає законним, що не порушує правий і воль громадянина, він відмовляє в задоволенні скарги.Судове оскарження на основі спеціальних норм — виключення із судового оскарження по загальному праву. У встановлених спеціальними нормами випадках скарги теж спрямовуються в суд, але процедури їхньої подачі і розгляди відрізняються деякою своєрідністю.У Вищому Арбітражному Суді; державних окружних арбітражних судах суб'єктів утворяться колегій по розгляду споровши, що випливають з адміністративно-правових відносин. Вони розглядають скарги громадян, що здійснюють підприємницьку діяльність без утворення юридичної особи і имеющих статус індивідуального підприємця, придбаний у встановленому законом порядку. Зокрема, арбітражним судам подведомственны; економічні суперечки про порушення прав власника, про відмовлення в державній реєстрації, про стягнення штрафів, про визнання недійсними ненормативних актів державних органів, про відшкодування збитків, про неспроможність (банкрутстві) і ін. Спеціальні скарги в арбітражні суди громадянами подаються, якщо встановлений законом для визначеної категорії справ досудебный (претензійний) порядок врегулювання споровши між сторонами дотриманий Правом на звертання в Конституційний Суд з індивідуальною чи колективною скаргою володіють громадяни, чиї права і волі порушуються законом, застосованим чи підлягаючим застосуванню в конкретній справі, і об'єднання громадян. За підсумками розгляду такої скарги Конституційний Суд приймає одне з наступних рішень: 1) про визнання закону або окремих його положень відповідними Конституції України; 2) про визнання закону або окремих його положень не відповідної Конституції України. У випадку, якщо Конституційний Суд визнав закон, застосовуваний у конкретній справі, не відповідної Конституції, дана справа в будь-якому випадку підлягає перегляду компетентним органом у звичайному порядку. з) Право громадян на відшкодування збитку.Однієї з форм судового захисту є передбачене Конституцією України право громадян на відшкодування збитку, заподіяного незаконними діями державних і громадських організацій.Поклавши на організації обов'язок відшкодовувати громадянам збиток, заподіяний неправомірним поводженням їхніх посадових осіб, законодавець створив найбільше сприятливі умови для захисту порушених майнових прав:Відповідальність настає, якщо: а) зроблена протиправна дія; б) заподіяна майнова шкода; в) існує причинний зв'язок між неправильними діями і шкодою; г) збиток наступив з вини установи, органа.
Службовими визнаються дії, що зроблені по службі в зв'язку з виконанням покладених на працівника, обов'язків. Деякі посадові особи (наприклад, працівники міліції) повинні виконувати покладені на них функції завжди і скрізь. Тому їхні дії визнаються службовими, навіть якщо вони зроблені у внерабочее час, але в інтересах служби. Під службовими варто розуміти також дії, зроблені працівником організації з використанням зовнішніх атрибутів посадової особи (посвідчення, форма, жезл регулювальника, вогнепальне зброя і т.д.) шляхом зловживання службовими повноваженнями, перевищення влади, використання свого службового становища. Майнова відповідальність держави за збиток, заподіяний громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього наслідку, прокуратури і судна, є спеціальної. Вона настає в строго визначених випадках порушення закону: при осуді; залученні до кримінальної відповідальності, застосуванні як міри попередження засудження під варту; накладенні адміністративного стягнення у виді арешту чи виправних робіт.У Цивільному кодексі України відповідальність за шкоду, заподіяну незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду:“1. Шкода, заподіяна громадянину в результаті незаконного осуду, незаконного залучення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування як міри припинення засудження під варту чи підписки про невиїзд, незаконного накладення адміністративного стягнення у виді арешту чи виправних робіт, відшкодовується за рахунок бюджету України, а у випадках, передбачених законом, за рахунок скарбниці адміністративно-територіальної одиниці чи скарбниці муніципального утворення в повному обсязі незалежно від провини посадових осіб, органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду в порядку, установленому законом.2. Шкода, заподіяна громадянину чи юридичній особі в результаті незаконної діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, що не тягне за собою наслідків, передбачених пунктом 1 дійсної статті, відшкодовується по підставах і в порядку, встановленому законом. Шкода, заподіяна при здійсненні правосуддя, відшкодовується у випадку, якщо провина судді установлена вироком суду, що вступив в законну силу”.У цьому випадку майнова відповідальність настає незалежно від провини посадових осіб (таке правило не поширюється на суддів). Спеціальний характер відповідальності підтверджується і тією обставиною, що заподіяні громадянину збитки відшкодовуються за рахунок коштів державного (муніципального) бюджету. Відшкодуванню підлягають:1) заробіток і інші трудові доходи, що є основним джерелом засобів існування громадянина, яких він позбавився в результаті незаконних дій; 2) майно конфісковане, вилучене, стягнене, звернене в доход держави;3) суми, виплачені громадянином юридичній консультації за надання юридичної допомоги, для відшкодування судових витрат, а також інші суми, виплачені в зв'язку з незаконними діями.Громадянину видається пенсія чи посібник за увесь час, протягом якого вони незаконно не виплачувалися. Одночасно відновлюються трудові, пенсійні, житлові права потерпілого. На прохання потерпілого слідчі органи, прокуратура, суд зобов'язані в місячний термін письмово довести до відома трудовий колектив чи громадські організації за місцем проживання про рішення, що виправдує громадянина.Матеріальною підставою настання відповідальності є незаконний акт слідчих, прокурорських, судових чи органів влади і реальна шкода, заподіяна ім. Але для рішення питання про стягнення збитку необхідно ще і процесуальна підстава — акт компетентного органу про скасування незаконного акта, про припинення карної чи адміністративної справи.Орган дізнання, попереднього слідства, прокуратура, суд у місячний термін із дня звернення громадянина виносять постанову, якою визначають розмір збитку. Їхні дії потерпілий може оскаржити відповідно прокурору чи у вищестоящий суд. А якщо вимога про відновлення трудових, пенсійних, житлових прав не задовільнена цілком чи частково, громадянин вправі звернутися в суд у порядку позовного провадження.