Тема 1.Государственное управление и исполнительная власть
§ 1. Понятие и сущность государственного управления
Приступая к изучению административного права, необходимо определить, что является методологической основой формирования данной отрасли права. Речь идет главным образом о таких основополагающих для административного права понятиях, как управление, государственное управление, исполнительная власть.
Управление - категория универсальная, употребляемая в различных смыслах: в техническом, биологическом, социальном. Управление в техническом смысле определяет управление различными процессами, например технологическими процессами, или управление какой-либо техникой. Управление в биологическом смысле определяет управление процессами животного и растительного мира. Управление в социальном смысле определяет управление социальными процессами общества или же процессами общественного развития. Из указанного можно выделить то главное, что цементирует понятие «управление». Оно состоит в понимании управления как определенного целенаправленного воздействия. Цель такого управляющего воздействия состоит в функционировании системы и ее должном обеспечении.
Управление означает целенаправленное организующее воздействие человека на определенную систему (объект) с целью придать ей заданное состояние или получить определенный результат.
Общественные науки, в том числе правовые, изучают один из видов управления - - социальное управление. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда вытекает потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, которая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.
Наиболее существенное значение имеют следующие из них. Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения.
В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями.
В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненное™ воль людей -- участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное волевое опосредование, т.е. налицо властность социального управления.
В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных или государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица.
В связи с тем что субъектами и объектами социальной деятельности являются сами люди, их объединения, социальные группы и даже целые классы, то в социальном управлении принято различать три обязательных элемента:
1)объект управления — поведение людей, их действия, т.е.то, кем (чем) управляют;
2) субъект управления — сами люди, так как управление осуществляется людьми и в отношении людей, т.е. те, кто управляет;
3) прямая и обратная связи между субъектами и объектомуправления, содержанием которой является организующее воздействие со стороны субъекта на поведение людей — участников управленческих общественных отношений.
Социальное управление в обществе можно представить вдвух видах:
государственное управление (организационное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами);
негосударственное (общественное) управление (осуществляется негосударственными организациями, общественными объединениями, профессиональными союзами и т.д. Негосударственное управление - - это осуществляемая внутри различных общественных организаций, т.е. групп и коллективов людей, объединенных по определенным признакам, деятельность, направленная на практическое осуществление целей и задач, предусмотренных уставами и положением этих организаций).
Государственное и негосударственное (общественное) управления в обществе находятся в постоянном взаимодействии, движении, конкурируя и дополняя друг друга, образуя единую целостную систему социального управления. Однако, пока существует государственное устройство современного общества, приоритетное значение имеет все-таки государственное управление.
Проблемы государственного управления освещались в трудах ученых-юристов Х1Х-ХХ вв., рассматривались в советской юридической литературе, исследуются они и в настоящее время.
Различают государственное управление в широком и узком смысле.
Государственное управление в широком смысле — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.
Государственное управление в узком смысле — это исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти.
Государственное управление характеризуется следующим:
а)при непосредственном его осуществлении реализуются интересы государства;
б)объектом его воздействия является все организованное общество в целом;
в)функции управления реализуются социальными субъекта ми, формируемыми по воле государства;
г)такие субъекты управления действуют от имени государства;
д)для реализации своих полномочий они наделяются государственной волей (властью).
В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком смысле. Далее речь о государственном управлении будет идти именно в узком смысле.
Среди характерных признаков государственного управления могут быть выделены следующие:
государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и
содержанию;
государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного
управления;
исполнительный и распорядительный характер управленческой деятельности: исполнительный по отношению к органам власти, образовавших органы управления для исполнения своих решений, и распорядительный по отношению ко всем другим органам государства, поскольку без соответствующих полномочий невозможно обеспечить эффективное руководство отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также осуществить контроль за поведением принятых решений в жизнь;
юридически-властный характер управления. Он заключается в том, что оно реализуется от имени государства и наделяется последним необходимыми властными полномочиями, предполагает подчинение объекта управления субъекту управления, а также возможность разработки и принятия обязательных для других субъектов правил поведения;
организационный характер управления. Это позволяет координировать совместную деятельность множества людей, трудовых коллективов, обеспечивается выполнение поставленных целей посредством организации аппарата управления и каждого его
звена;
повседневный и непрерывный характер управления - обусловлен самим содержанием исполнительной деятельности государства, исключающего эпизодичность, разорванность процессов в системе управления, связанных между собой определенными организационными отношениями в процессе совместного функционирования;
подзаконность и подконтрольность государственного управления. Данный признак находит свое выражение в том, что, с одной стороны, все правовые акты, издаваемые органами управления всех ступеней, должны быть строго основаны на требованиях закона и не противоречить закону, с другой стороны, все структуры управления образуются органами власти для проведения в жизнь своих решений и, следовательно, подконтрольны и подотчетны в своих действиях последним.
Таким образом, в административно-правовом аспекте государственное управление как особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти — это исполнительная и распорядительная, юридически-властная, подзаконная и подконтрольная деятельность специальных органов исполнительной власти, направленная на практическое и непосредственное осуществление руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством.
§ 2. Функции и принципы государственного управления
Органы государственного управления осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства. Функция представляет собой работу, производимую органом'. Под функциями государственного управления понимаются также основные направления деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающие выполнение стоящих перед данными органами целей и задач. Каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью действия, взаимосвязанностью с другими функциями. В связи с этим функции государственного управления подразделяются на: общие, обеспечивающие, специальные.