По существу, законодательство об обеспечении государственных нужд находится еще в стадии формирования. Автор считает, что целесообразнее было бы принять единый законодательный акт о «Государственных контрактах», содержащий общую часть (общие основы правового регулирования отдельных видов государственных контрактов – поставки и подряда для государственных нужд, государственный оборонный запас, подготовка ценностей в государственный резерв и другое).
В законах о поставках для государственных нужд перечислены цели поставки товаров для федеральных и региональных государственных нужд. К этим целям отнесены:
- создание и поддержание госрезерва;
- поддержание необходимого уровня обороноспособности страны;
- обеспечение экспортных поставок для выполнения международных обязательств;
- реализация федеральных и региональных целевых программ.
Эти цели позволяют определить сферу определения государственного контракта и договора поставки товаров для государственных нужд и отношения, подпадающие под регулирование правилами ГК о поставках для государственных нужд.
Цели государственных контрактов, отличаются от договоров частно-правового характера по следующим направлениям:
1. Они нормативно определены;
2. Имеют публично – правовой характер;
3. Не являются коммерческими в том смысле, что государство, в целом не являясь коммерческой организацией, реализует публичные, общие для всего социума, интересы и не обуславливает извлечение прибыли в качестве основы своей деятельности.
Не случайно законодатель нормативно устанавливает, что государственные закупки действуют исходя из интересов государства, а не собственных (ведомственных) интересов. Последнее характерно именно для гражданско-правовых договоров, опосредующих сферу частных интересов.
Нормативная определенность целей государственных контрактов проявляется в их прямом перечислении в тексте законодательных актов. Например, поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях создания и подержания государственных материальных резервов Российской Федерации, поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности РФ, обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе и валютно-кредитных, обязательств России, реализации федеральных целевых программ.
Разумеется, в государственных контрактах присутствуют и частные цели товаропроизводителей, предприятий-посредников и других коммерческих организаций – контрагентов государства. Но не они являются определяющими.
Целевая и функциональная направленность государственных контрактов – обеспечить, прежде всего, достижение государственных интересов. Поэтому и юридические средства, посредством которых эти отношения регулируются, не могут быть исключительно частноправовыми.
Государственные контракты выступают особым средством косвенного управленческого воздействия на экономику, одной из своеобразных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах.
Главной отличительной чертой этих договоров является особая цель использования товаров, а именно – их закупка для государственных нужд, в том числе в государственный резерв.
Государственными нуждами (федеральными и региональными) являются потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач государства, а так же для реализации государственных целевых программ. К ним относятся потребности обеспечения мобилизационных нужд РФ и первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, экспортных поставок продукции для выполнения международных обязательств России и другие.
Специфика предмета договора, в свою очередь, обуславливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения. Отношения по поставке для государственных нужд обычно опосредуются двумя договорами:
- государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд;
- договором поставки товаров для государственных нужд.
Они весьма близки по своей правовой природе и различаются, в основном, по субъектному составу, основаниям и порядку заключения.
По субъектному уровню все государственные контракты можно разделить на федеральные и региональные. По мнению автора, назрела необходимость нормативного оформления контрактной системы для обеспечения местных нужд, в рамках которой местные (муниципальные) органы должны получить право самостоятельно формировать заказы для обеспечения общественных нужд на соответствующей территории.
Как один из основных признаков договора поставки, В.Витрянский указывает то, что «в качестве покупателя по договору поставки должна выступить коммерческая организация, занимающаяся предпринимательской деятельностью». В отличие от обычных гражданско-правовых договоров поставки, покупателем и обязательным участником государственного контракта является государство в лице уполномоченных органов и организаций, именуемых государственными заказчиками. В роли последних выступают органы государственной власти, казенные предприятия, государственные учреждения.
Государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд называется договор, заключенный на основе заказа одной стороны (государственного заказчика), принятого другой стороной (поставщиком), по которому поставщик обязуется передать товары, предназначенные для государственных нужд, государственному заказчику, либо указанному им покупателю (получателю).
Договором поставки для государственных нужд называется договор о передаче покупателю товаров, предназначенных для государственных нужд, заключенный поставщиком на основе и во исполнение государственного контракта.
Общая характеристика государственных контрактов и договоров поставки для государственных нужд аналогична любым договорам купли-продажи: они являются консенсуальными, возмездными и взаимными.
2.2. Элементы договора
Государственный контракт регулирует права и обязанности контрагентов по обеспечению государственных нужд (причем государственный заказчик является обязательной стороной как по отношению к контрагенту, так и по отношению к государству) и регулирует экономические, правовые и организационно-технические отношения поставщика с государственным заказчиком при исполнении контракта. Кроме того, в государственном контракте определяются объемы, ассортимент, порядок поставки и ли выполнения работ, цены, сроки и порядок расчетов, имущественная ответственность сторон и другие условия.
Продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов особым условиям, устанавливаемым контрагентом. К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды совместимость и взаимозаменяемость продукции. В целом, структура и содержание конкретного государственного контракта определяется его видом и сложившейся практикой ведомства или иного государственного заказчика, формирующего типовые условия.
Поставщиком в государственном контракте и в заключенном на его основе договоре поставки является одно и то же лицо – предприниматель. Другой стороной в государственном контракте является государственный заказчик.
Государственный контракт заключается на основании заказа государственного заказчика, принятого поставщиком, то есть на основе его свободного волеизъявления. Однако, согласно п.1 ст.527 ГК РФ, принятие заказа поставщиком порождает обязанность заказчика заключить государственный контракт.
Федеральный закон РФ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994г. и Федеральный закон РФ «О государственном материальном резерве» устанавливают обязанность заключить государственный контракт, прежде всего для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке. Например, обязанность заключить государственный контракт возложена на поставщиков, занимающих доминирующее положение на товарном рынке, а так же на предприятий-монополистов и на предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ составляет более 70%.
Государственным заказчиком, согласно п.1 статьи 3 Федерального закона РФ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 г., может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие, государственное учреждение.
Государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом.
Государственными заказчиками по формированию федерального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольственных товаров, определены, в зависимости от вида продукции, Федеральная продовольственная корпорация при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия, само это Министерство, Комитет РФ по государственным резервам.
Для государственного заказчика является обязательным заключение договора на поставку продукции для государственных нужд с победителем конкурса по размещению госзаказа, а так же с поставщиком, принявшим заказ при его размещении.
Покупателем по договору поставки для государственных нужд может быть любое юридическое лицо, хотя чаще всего в этой роли выступают коммерческие организации.
Предметом договора поставки товаров для государственных нужд, являются любые товары, предназначенные для использования в хозяйственных целях, в том числе и для предпринимательской деятельности. Как правило, это вещи, определяемые родовыми признаками, то есть товары массового серийного производства.