Во-первых, муниципальные образования и их муниципальные организации не могут распоряжаться денежными ресурсами свободно так, как распоряжаются ими физические и юридические лица.
Во-вторых, полученная прибыль муниципальными организациями так же регулируется рамками местного бюджета и учитывается на специальном балансе. Прибыль не может быть направлена по свободному выбору, как это делают предприниматели, а только должна быть направлена на цели, которые установлены полномочиями органов местного самоуправления.
К сожалению, до сих пор гражданское законодательство предпринимательскую деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с предпринимательской деятельностью физических и юридических лиц. Поэтому правильное определение предпринимательскую деятельность для муниципальных организаций имеет важное практическое значение.
Необходимо отметить: большинство муниципальных образований не имеют достаточно собственных средств для осуществления своей деятельности и в этой связи становятся зависимыми от финансовых потоков субъектов Федерации.
Бюджетный кодекс РФ ограничивает расходование местного бюджета при осуществлении предпринимательской деятельности муниципальных организаций.
Так, в статье 14 БК РФ обусловлено: "каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.
Как видно из данной статьи, муниципальные образования и муниципальные организации лишены возможности самостоятельно, используя средства местного бюджета осуществлять предпринимательскую деятельность.
В то же время статья 22 БК РФ предусматривает экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации по их экономическому содержанию. Однако понятие "экономическое содержание" в законодательстве не прописано. Если указанная статья дает право муниципальным организациям при осуществлении предпринимательской деятельности производит расходы из местного бюджета в экономических целях, то статья 14 такого права не дает, тем самым имеются противоречия.
БК РФ в статье 31 дает право органам местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета. Учитывая то, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней), право заниматься предпринимательской деятельностью у муниципальных организаций имеется. Однако в БК РФ экономическое содержание и объем предпринимательской деятельности необходимо закрепить более детально.
Муниципальным организациям необходимо четко определить свою предпринимательскую деятельность. На какие цели будут расходоваться средства, полученные от предпринимательской деятельности? Надо иметь в виду, что на выполнение установленных законом полномочий выделяются средства из бюджета федерального и регионального. А вот средства, вырученные от предпринимательской деятельности необходимо потратить на другие нужды территории, которые одобрены населением и закреплены в правовом акте представительного органа местного самоуправления.
Среди отношений в сфере рыночной экономики, как уже указывалось выше, используются товарно-денежные (имущественные) отношения.
В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) в состав муниципальной собственности включаются и средства местного бюджета, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Несмотря на то, что по ГК РФ средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу, ГК РФ, к сожалению, не дает определения такого вида имущества. На сегодняшний день получается, что средства местного бюджета регулируются несколькими законодательными актами, между которыми зачастую наблюдается противоречие. С одной стороны, данный вид имущества регулируется как имущество (ГК РФ), с другой - как местный бюджет (Бюджетный кодекс РФ). По-разному этот вид имущества регулируется другим российским законодательством, закон о местном самоуправлении, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
Рассматривая денежные средства как имущество, их надо относить к движимому имуществу. В связи с этим есть некоторая особенность отнесения их к движимому имуществу. Казна не обладает наличными денежными средствами. Казна включает в себя только утвержденный представительным органом местного самоуправления местный бюджет (ассигнования). Наличные же денежные средства находятся на счетах банка. Вместе с тем следует учитывать, что денежные средства постоянно находятся в обороте. Поэтому они, как имущество, имеют свою специфическую особенность, и не могут служить вещью. Получается, что как бы имущество есть, а вещное право на это имущество отсутствует.
Помимо всех прав, которыми наделяется право собственности, средства местного бюджета невозможно приватизировать. Они не подлежат передаче в оперативное управление и не могут быть использованы на праве хозяйственного ведения. К средствам местного бюджета, как к особому виду муниципального имущества, не может применяться приобретательная давность.
Если следовать нормам ГК РФ (глава 42), исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления может выдавать заем, кредиты, ссуды на целевые назначения физическим и юридическим лицам по соответствующим договорам. В то же время БК РФ такого права исполнительно-распорядительному органу не дает. Тем не менее местный бюджет (составление, расходование) регулируется нормами БК РФ, так как входит в бюджетную систему Российской Федерации и представляет собой совокупность муниципального бюджета, включая бюджеты поселков и сельских поселений. Средства местного бюджета относятся к имуществу, которое можно регулировать ГК РФ, но не в полном объеме, как право собственности, а со значительными ограничениями. Исследуя указанное законодательство, приходишь к выводу, что при использовании денежных средств в имущественном обороте необходимо, чтобы нормы ГК РФ при этом согласовывались с нормами БК РФ. Эти два законодательных массива плотно соприкасаются друг с другом по использованию денежных средств в гражданском обороте. На сегодняшний день бюджетное законодательство является определяющим и регулирующим в расходовании средств местного бюджета, а ГК РФ - только регулирующим, и то в определенной части, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
До сих пор не определены объекты муниципальной собственности, такие как земля, природные и водные объекты, которые могли бы приносить прибыль муниципальным организациям в осуществлении своей деятельности.
Эти противоречия необходимо устранить, приняв закон о муниципальной собственности.
Отсутствие закона о муниципальной собственности не позволяет муниципальным организациям в полном объеме заниматься предпринимательской деятельностью.
Чтобы ликвидировать пробелы в законодательном порядке, надо четко определить правовое положение объектов, которые входят в состав муниципальной собственности, прописать их правовое регулирование.
В то же время в соответствии с пунктом 2 ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. О населении как о собственнике в ГК ничего не сказано. Если мы говорим об органе местного самоуправления, подразумевая муниципальные организации, как о собственнике, то в каких пределах определяются их права как собственника? Ни в предыдущих законодательных актах, ни в ГК РФ пробел так и не был восполнен.
В законодательстве четко не определено, кто же является собственником муниципального имущества, в каких пределах устанавливаются его права и на какое конкретное имущество. В связи с этим муниципалитеты в решении вопросов о приватизации своего имущества могут оказаться в правовом вакууме, что приведет к бесконтрольности по отчуждению муниципального имущества.