Необходимо в законодательном порядке закрепить полномочия населения - собственника муниципального имущества: в каких случаях население может выступать в гражданско-правовых сделках непосредственно, а в каких опосредует свое право через представительный орган, а также полномочия органов местного самоуправления.
Как уже отмечалось, для осуществления своей экономической деятельности муниципальные организации выступают в гражданском обороте.
В регулировании этих отношений особое место занимают договорные отношения.
В соответствии со статьей 124 ГК РФ муниципалитеты как публичные образования приобретают гражданские права и обязанности в соответствии с гражданским законодательством и именуются субъектами таких правоотношений. В то же время в статье 125 ГК РФ не определен порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях; эти права переданы муниципальным организациям, которые могут выступать от имени муниципальных образований, в связи с чем возникают некоторые проблемы в правоспособности быть участником гражданских правоотношений.
Как и любое общественное отношение, гражданское правоотношение устанавливается между ее субъектами.
Органы местного самоуправления могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность. Самостоятельны и муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае они могут действовать только по поручению.
Гражданская правоспособность муниципального образования и его органов наступает в соответствии со статьями 49, 51 ГК РФ, так же как и правоспособность юридического лица.
Мы уже высказывались о том, что нельзя признавать муниципальные образования правоспособными (имеется в виду правоспособность юридических лиц), так как муниципальные организации являются публично правовыми образованиями и их правоспособность не может быть тождественна правоспособности различных юридических лиц.
Для осуществления предпринимательской деятельности и ее экономической эффективности необходимо правильно организовать договорную работу. В связи с этим организаторам эффективной договорной работы необходимо уметь оперативно и достоверно выявлять, анализировать и оценивать основные результаты деятельности муниципальных организаций, и, в первую очередь, показатели их хозяйственной и экономической деятельности.
Важно грамотно сделать экономический анализ договора. Это позволит укрепить предпринимательскую и экономическую деятельность органов местного самоуправления, их предприятий, учреждений и организаций, не допустить финансовые издержки, а также повысить эффективность заключаемых договоров.
Результативность предпринимательской и экономической деятельности целесообразно рассчитывать в денежной форме.
При этом объем работ, услуг можно делить как на показатель численности работников, непосредственно занятых ее осуществлением, так и на показатель общей численности работников, так или иначе связанных с ее производством, т.е. с учетом управленческого, обслуживающего и другого персонала.
Реализация такой программы договорной работы, безусловно, упорядочивает предметную деятельность органов местного самоуправления, их учреждений, предприятий, организаций, обставляет ее необходимыми гарантиями.
Без правильной организации договорной работы, экономического анализа договора не может быть эффективна предпринимательская деятельность муниципальной организации.
В рыночных отношениях ненадлежащее исполнение договора влечет за собой жесткую имущественную ответственность. Никто из сторон не позволит, чтобы убытки, причиненные ему по обязательствам, не были возмещены. Вот почему необходимы четкий учет выполнения всех договоров, желательно с помощью компьютерной техники, своевременное предъявление неисправному должнику претензий и судебных исков. Эти правила вытекают не из правовой обязанности "наказать" должника (такую обязанность закон теперь не устанавливает, передав решение этого вопроса на усмотрение пострадавшего кредитора), но они вытекают из самой логики предпринимательства, из определяющих его поведение имущественных интересов сторон.
Тем не менее процесс гражданского нормотворчества далеко не завершен, не говоря уже о том, что он бесконечен, так как право динамично развивается сообразно новым экономическим, социальным, научно-техническим явлениям в жизни общества и человечества в целом*(1).
Как уже отмечалось, муниципальные организации участвуют в гражданско-правовых отношениях. Их деловые контакты с хозяйствующими субъектами строятся на основе договора. Муниципальные организации через различные договорные формы участвуют в реализации федеральных, региональных и местных программ развития территорий и новых направлений своей хозяйственной деятельности.
Первым важнейшим положением функционирования договорной системы в условиях рынка является признанный всем мировым сообществом принцип свободы договора*(2).
Смысл свободы договора в современном гражданском обороте, как предусмотрено в статье 421 ГК РФ, находит троякое проявление.
Во-первых, в признании граждан и юридических лиц свободными в заключение договора. Это означает, что стороны сами, притом независимо друг от друга и от государства, вправе решать вопрос о вступлении в договорные отношения.
Во-вторых, в предоставлении сторонам возможности заключать любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом, стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему законодательству.
Наконец, в-третьих, в свободе сторон определять условия заключаемого ими договора, в том числе построенного по указанной в законодательстве модели. Единственное требование к сторонам состоит в том, чтобы избранное таким образом условие не противоречило закону или иным правовым актам.
Все перечисленные проявления свободы договоров в совокупности необходимы участникам договора для реализации своей имущественной самостоятельности в экономическую независимость, конкурировании на равных с другими участниками рынка*(3).
Однако в отношении муниципальных организаций свобода договора осуществляется не в полном объеме, как это регулируется гражданским законодательством, а с некоторыми ограничениями. Если предприниматель для реализации своей экономической деятельности выбирает контрагента по своему усмотрению, то муниципальные организации для реализации договорных отношений должны объявлять конкурсы, и только после этого определять контрагента для заключения договора.
Для развития предпринимательской деятельности муниципальных организаций необходимо внести в ГК РФ в отношении некоторых договоров (таких как купля-продажа, договор контрактации, энергоснабжения, транспортные договоры) новую норму по поставкам товаров для муниципальных нужд. Статья 525 ГК РФ не может быть применена к поставке товаров для муниципальных нужд. Закон РФ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" требует детализации, так как правовое регулирование в этой области осуществляется для государственных органов, и в очень незначительной степени для муниципальных.
В связи с изложенным можно сделать вывод: предпринимательская деятельность муниципальных организаций - это прежде всего деятельность, осуществляемая на постоянной основе, предусматривающая экономическое развитие организации по исполнению своих полномочий для обеспечения жизнедеятельности населения в рамках средств местного бюджета с целью привлечения дополнительных средств, а также заключение в процессе этой деятельности гражданско-правовых сделок от своего имени.
Для развития предпринимательских начал, конечно же, необходимо совершенствовать законодательное регулирование. Без этого в том положении, в каком находятся сегодня муниципальные организации, эффективно осуществлять экономическую деятельность весьма затруднительно.
[1] Собрание Законодательства РФ. - 2003. - № 40. Ст. 3822.).
[2] ст. 12 Конституции Российской Федерации // Российская газета, 1993, 25 декабря (№ 197).
[3] Ст. 9 Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.85. //СЗ РФ, 07.09.98, N 36, ст. 4466
[4] Ст. 8 Конституции Российской Федерации.
[5] Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 6 июля 1991 г. N 1550-1 /Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1991, № 29.
[6] Постановление от 27 декабря 1991 года № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Сонета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 39.
[7] Распоряжение от 18 марта 1992 года № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» //Ведомости Сързда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 12. Ст. 697.
[8] Указ от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" //Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 52, ст. 507.