При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.
В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, но если собственником, предоставлено право учреждению осуществлять деятельность приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
В качестве примера создания в современных условиях муниципального учреждения можно привести деятельность администрации г. Перми, в мэрии разработали новую схему управления муниципальными парками.
Создано автономное муниципальное учреждение "Городской парк культуры и отдыха". Созданием муниципального учреждения городские власти хотят заменить арендные отношения, с помощью которых парки управляются сейчас.
"Это не та форма взаимоотношений, которая в интересах жителей города. Обязанность арендаторов заключается во внесении платежей. Арендатор платит деньги и, как любой предприниматель, заботится и о получении прибыли. Для парков же мы считаем важным сохранить красоту территории. А с тем количеством увеселительных заведений, которые находятся сейчас там, это сделать сложно", - отметила зам. главы администрации г. Перми Надежда Кочурова.
Роман Залога, учредитель ООО "Play day" (управляет развлекательным комплексом в ТРК "Семья"), отметил, что муниципальные зоны отдыха требуют серьезных инвестиций. На дорогие аттракционы, по его мнению, у администрации может просто не хватить денег. "Найдут ли еще в мэрии профессиональных управляющих зонами отдыха. Туда сложно привлечь инвесторов, поскольку парки работают короткий сезон, и чтобы окупить вложения, нужно очень большое время", - отметил господин Залога. По его мнению, использование городских парков как простых зон отдыха невыгодно.
"Это не приносит денег, а парки надо на что-то содержать. Невыгодно владеть участками земли в центре города, которые не приносят прибыль. Рано или поздно придет инвестор, который может выкупить эти площади", - заключил эксперт Парк муниципального периода.: официальный сайт Туристические ресурсы Пермского края http: //www.permtourism.ru/news/2008-07-30-360 (Дата обращения15.02.2009г.) .
Здесь можно добавить, только что правы обе стороны, и отметить, что в данном случае муниципальное образование отказывается от возможности поступления в бюджет арендных платежей, но получает возможность прямого управления муниципальным имуществом.
Теперь несколько слов о преимуществах и недостатках прямого управления.
Преимуществами создания муниципального унитарного предприятия являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, возможность решения задач социально - экономического развития территории.
Так же, в рамках этого метода управления муниципальные образования могут выступать учредителем хозяйственных обществ.
При наличии в стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими поселениями, небольшие муниципальные образования могли бы в полной мере реализовать свои полномочия на основе межмуниципального сотрудничества, посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ, для совместного решения вопросов местного значения.
Правовые основы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах определяются гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами "Об обществах с ограниченной ответственностью", "Об акционерных обществах"
К преимуществам хозяйственных обществ относят:
возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятия за счет продажи долей или пакетов акций;
ограничение ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;
наличие органов управления, в которых участвует учредитель (муниципальное образование);
возможность нормативного регулирования процедуры увольнения руководителя;
возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.
Уточним, что основными критериями выбора той или иной формы использования имущества является значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника Маркварт Э., Савранская О., Стародубская И., Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ МСУ/Э/Под общей редакцией Э.Маркварта. М., 2004г..
Российский ГК РФ для всех случаев вещных прав не собственников ограничился правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления.
Право хозяйственного ведения используется для обозначения объема вещных прав унитарного предприятия на закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество (ст. 294 ГК). По структуре своей оно представляет собой «слепок» (или, выражаясь словами Е.А. Суханова, прототип) с права собственности, поскольку в его содержание включаются те же правомочия владения, пользования и распоряжения. Все, как и прежде, сводится к пределам осуществления этих правомочий, способам их возникновения и прекращения, а также к вещным правомочиям, сохраняющимся у собственника.
Наличие этого права, по мнению Е.А. Суханова, свидетельствует о неразвитости российского гражданского законодательства и связано с наличием огосударствленной, планово-регулируемой экономики. В нормальных рыночных отношениях участниками всегда являются собственники: граждане, включая индивидуальных предпринимателей, товарищества и общества, кооперативы и т. д. Сохранение в нашем имущественном обороте «предприятий» и «учреждений» — несобственников, по его мнению, свидетельствует о переходном характере этого оборота, обусловленном, в свою очередь, переходным характером самой экономики, «неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы».
Один из основных недостатков права хозяйственного ведения (вещно-правовой конструкции предпринимательской деятельности публичного образования) «состоит в значительных возможностях злоупотребления такими организациями (а точнее говоря, их органами) предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. Именно поэтому право хозяйственного ведения ни по названию, ни по содержанию уже не является «полным», близким к праву собственности».
Собственник (муниципальное образование), во-первых, обладает правом принятия решения о создании предприятия и, следовательно, о закреплении за ним своего имущества на праве хозяйственного ведения. Последнее, впрочем, должно рассматриваться и как самостоятельное вещное правомочие распоряжения, поскольку муниципальное имущество и в дальнейшем может передаваться в оперативное управление созданного муниципального предприятия.
Во-вторых, собственник определяет предмет и цели деятельности муниципального предприятия как при его создании, так и в последующем, принимая решение об утверждении (изменении) его устава. Таким образом, муниципальное образование (органы местного самоуправления) устанавливает объем (общие пределы) правомочий унитарного предприятия.
В-третьих, собственник сохраняет за собой право контроля за сохранностью имущества и использованием его по назначению.
В-четвертых, собственник обладает правом реорганизации унитарного предприятия, изменяя тем самым уже установленный объем правомочий на закрепленное имущество.
В-пятых, у собственника имеется право назначения директора унитарного предприятия, т. е. выбора лица, на которого возлагается ответственность за осуществление правомочий хозяйственного ведения. Право назначения включает в себя и право увольнения данного руководителя.
В-шестых, муниципальное образование имеет право ликвидировать унитарное предприятие и вернуть в казну муниципальное имущество, либо распорядиться им иным образом (передать другому унитарному предприятию, муниципальному учреждению или приватизировать).
В-седьмых, за собственником признается право на получение части прибыли от использования муниципального имущества. Данное право можно было бы счесть правом обязательственно-правового характера, если бы не особенности учреждения муниципальных предприятий и реализации данного права. Нормативы такого рода отчислений устанавливаются в административном порядке, они учитываются при формировании местного бюджета в составе доходной его части и уплачиваются в порядке, установленном для уплаты местных налогов. Таким образом, отношения по уплате муниципальными предприятиями в местный бюджет части прибыли аналогичны налогу на прибыль, установленному для коммерческих юридических лиц. Односторонний характер этого права свидетельствует скорее в пользу его вещно-правовой природы.