По мнению Е.А. Суханова, это право предполагает согласование размера прибыли, изымаемой у унитарного предприятия его собственником. Он считает, что она либо может быть прямо определена в уставе унитарного предприятия, либо может быть согласована с ним иным образом. Он не решился употребить здесь термин «договор», поскольку ГК РФ не предусматривает необходимости его заключения с унитарным предприятием. Тем не менее, здесь между строк читается намек на гражданско-правовую природу данного права. Думается, для этого нет оснований. Вещное право собственника на получение дохода от вещи реализуется здесь вне гражданского оборота и не гражданско-правовыми способами.
Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ (ст. 294). Общие ограничения правомочий унитарного конкретного предприятия по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом определяются предметом и целями его деятельности, закрепленными в уставе.
Специальные ограничения права хозяйственного ведения, закрепленные в ГК, касаются недвижимого имущества и сводятся в общем случае к тому, что предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество; не вправе сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (п. 2 ст. 295 ГК).
Частные случаи специальных ограничений правомочий унитарного предприятия могут устанавливаться законом и иными нормативными актами. Эти ограничения могут относиться к любому имуществу, закрепленному за унитарным предприятием: как к недвижимому, так и к движимому. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, говорится в ч. 2 п. 2 ст. 295 ГК, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами
Специальные случаи ограничений права хозяйственного ведения, о которых упоминается в ГК, относятся, таким образом, исключительно к праву распоряжения и не касаются двух других правомочий. По-видимому, это дало основание Е.А. Суханову утверждать, что ГК не дает оснований для произвольного ограничения правомочий унитарного предприятия по владению и пользованию закрепленным имуществом. Во всяком случае, настаивает он, подобные ограничения не могут устанавливаться на уровне подзаконного правового акта.
Это суждение представляется чрезмерно категоричным. Во всяком случае до тех пор, пока в нем не будет уточнено, что следует понимать под произвольным ограничением. И в любом случае ограничение на уровне подзаконного акта нельзя считать произвольным. И в нормативных актах органов местного самоуправления, и в уставах муниципальных предприятий могут устанавливаться ограничения правомочий владения и пользования, и эти ограничения нельзя считать неправомерными до тех пор, пока они не входят в противоречие с законом и, прежде всего, с ГК РФ. Муниципальному предприятию может запрещено использовать муниципальное имущество в тех или иных целях, тем или иным образом, противоречащим интересам муниципального образования. И такие запреты, пока они основаны на соблюдении компетенции органов, управляющих муниципальной собственностью, и выражаются в соответствующих правовых формах, невозможно признавать произвольными и незаконными.
Иное дело изъятие и перераспределение имущества, предоставленного муниципальному предприятию на праве хозяйственного ведения. Нормы ГК РФ ничего об этом прямо не говорят, но сопоставление ст. 295 и 296 дает основание для такого вывода, поскольку для собственника по отношению к унитарному предприятию не предусмотрено право изъятия имущества, а по отношению к учреждению такое право ему предоставлено. В то же время здесь не приходится говорить о произвольном лишении учреждения предоставленного ему имущества. Закон допускает возможность изъятия только излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества. А это означает, что у учреждения существуют минимальные юридические гарантии против произвольного решения органов местного самоуправления. Его право на изымаемое имущество в этом случае подлежит судебной защите, как и право хозяйственного ведения.
Следовательно, можно утверждать, что произвольное ограничение, равно как и лишение права хозяйственного ведения недопустимы в той же мере, что и ограничения, и лишения любого другого гражданского права, в том числе и права оперативного управления. Под произволом здесь можно понимать незаконный акт, в основе которого лежит усмотрение лица, совершающего этот акт.
Но вернемся к вопросу о перераспределении имущества унитарных предприятий. Сравнительное логическое толкование ст. 294, 295 и 296 ГК РФ казалось бы убеждает в незаконности таких действий, даже если изъятие имущества у муниципального предприятия будет оформлено решением представительного органа местного самоуправления. Однако такой вывод будет справедлив, если мы признаем, что данным актом будет нарушен принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, если управление муниципальным имуществом, находящимся на балансе у муниципального предприятия, будет считаться его частным делом.
Право оперативного управления служит средством реализации права муниципальной собственности: имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 и 296 ГК РФ. В основе этого права лежит идея «заведывания», «управления» частью муниципального имущества, но не идея коллективной собственности, что было характерно для права «полного хозяйственного ведения» предприватизационного периода или периода так называемой «дикой приватизации». Муниципальное образование связано в отношении муниципального предприятия только законом и им же самим установленными ограничениями. Дело, таким образом, заключается в соблюдении прав муниципального предприятия, признаваемых законом и муниципальным образованием. Закон прямо не запрещает изъятия имущества у унитарного предприятия, но требует установления любых ограничений его прав на уровне нормативного акта (ст. 295 ГК).
Перераспределение муниципального имущества, в том числе путем изъятия его у одних унитарных предприятий и передачи другим унитарным предприятиям или даже учреждениям, не только целесообразно, необходимо, но и принципиально допустимо в силу признания за муниципальным образованием права собственности на это имущество. Собственник, гласит ст. 209 ГК, вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Вместе с тем, это право сегодня может законно осуществляться с помощью сложных процедур реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Представляется необходимым в этой связи установить на уровне федерального закона основания и порядок изъятия имущества у унитарных, в том числе муниципальных предприятий, с тем чтобы придать этим действиям законный характер и обеспечить защиту прав унитарных предприятий от незаконных действий органов местного самоуправления.
Право оперативного управления является юридической конструкцией вещных прав финансируемых собственником учреждений и казенных предприятий. В соответствии со ст. 296 ГК они осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.
Реальный объем правомочий конкретного учреждения таким образом определяется собственником имущества с учетом гораздо большего числа ограничивающих факторов. Право оперативного управления предоставляет возможности ограниченного владения и пользования муниципальным имуществом. О правомочии распоряжения можно говорить чисто гипотетически, допуская, во-первых, потребление закрепленного имущества для целей деятельности учреждения, во-вторых, распоряжение выделяемыми по смете денежными средствами. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Более того, у собственника по отношению к имуществу, закрепленному за учреждением, сохраняются более широкие вещные правомочия, позволяющие ему изымать во всякое время это имущество без ликвидации либо реорганизации учреждения.
Ограничивая содержание, пределы и способы реализации права хозяйственного ведения и права оперативного управления, гражданское законодательство предоставляет его обладателю известные гарантии. Собственник, в частности, не вправе изъять его у предприятия без его согласия, иначе как только ликвидировав либо реорганизовав это предприятие.
У субъекта права оперативного управления собственник-учредитель вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако изъятие имущества у такого лица возможно лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по усмотрению собственника.
И право хозяйственного ведения, и право оперативного управления как два «стандарта» вещных прав муниципальных юридических лиц не в состоянии охватить всего многообразия интересов, возникающих при опосредованной реализации права муниципальной собственности. Существуют такие виды муниципального имущества, предоставление которого унитарным предприятиям только по форме носит характер закрепления на праве хозяйственного ведения. По существу же оно мало чем отличается от права оперативного управления. Например, закрепление на балансе жилищно-эксплуатационных организаций объектов муниципального жилищного фонда дает последним не больше прав на это имущество, чем муниципальному учреждению на объекты ведомственного муниципального жилищного фонда. В соответствии со ст. 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. на такое имущество распространяется одинаковый правовой режим муниципального жилищного фонда. Во всяком случае обращать взыскание на такое имущество по долгам муниципального предприятия нельзя, предметом залога по его обязательствам оно служить не может, даже с согласия собственника, отчуждение такого имущества допускается только по правилам, установленным особым законом. Здания и сооружения, отнесенные к памятникам истории и культуры, особо охраняются законом и предоставляются муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения с дополнительными ограничениями правомочий владения, пользования и распоряжения.