Муниципальные финансы 3 (стр. 4 из 5)

Актуальность постановки системы бюджетирования в управлении муниципальными финансами связана с необходимостью получения постоянной объективной информации о денежных потоках, повышения финансовой дисциплины и ответственности каждого подразделения, достижения целей и выполнения финансовых показателей в разрезе каждого финансового центра, балансирования местного бюджета для покрытия необходимых и обоснованных расходов (определенных на основе поставленных на плановый период целей и с помощью расчета).

Существующая система составления местного бюджета часто работает по принципу: если снижается доходная часть, то пропорционально секвестрируются (сокращаются) расходные статьи и/или расставляются приоритеты, урезаются отдельные направления. Однако объективно расходы являются аддитивной, т.е. суммирующей, функцией от следующих переменных:

– количества населения;

– числа детей, которые должны быть охвачены обязательным образованием;

– площади государственного жилищного фонда;

– протяженности коммуникаций;

– площади асфальтированных покрытий;

– числа инвалидов;

социальных и других программ с соответствующими весовыми коэффициентами, отражающими распределение расходов по уровням управления, помноженными на коэффициенты содержания единицы (кв.м. убираемой площади, социальная помощь на одного нуждающегося и т.д., в соответствии с законодательно закрепленной компетенцией за бюджетными уровнями).

В системе управления муниципальными финансами может быть заложен принцип скользящего (оперативного) планирования с периодом в один квартал. В этом случае до начала очередного финансового года составляется годовая смета с поквартальной разбивкой, далее до 25 числа каждого квартала смета на текущий квартал уточняется, и корректируются годовые показатели . Однако управления доходами и расходами не происходит, оно ограничивается лишь контрольной функцией, выполняемой финансово-казначейским управлением, и планированием, которым занимается управление экономики. Основной функцией бухгалтерии является не управление финансами, а учет по первичным документам и контроль за соответствием совершаемых операций законодательству. Задача состоит в создании нового механизма управления расходами и доходами, интеграцией функций планирования и учета, с максимально сокращенным сроком контроля (например, до декады или даже ежедневно). Такие возможности предоставляет бюджетирование.

3.1 Участники бюджетного процесса

К участникам бюджетного процесса в муниципальном образовании относятся:

– глава местного самоуправления;

– представительный орган местного самоуправления;

– местная администрация, ее структурные подразделения;

– главные распорядители бюджетных средств;

– распорядители бюджетных средств;

– получатели бюджетных средств – бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, другие организации, имеющие право на получение бюджетных средств;

– уполномоченные кредитные организации.

Главные распорядители бюджетных средств:

– определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

– утверждают сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

– составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителями получателям бюджетных средств;

– осуществляют контроль за целевым использованием бюджетных средств, своевременностью их возврата, предоставлением отчетности, выполнения задания по предоставлению муниципальных услуг получателями бюджетных средств;

– составляют сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг.

Распорядители бюджетных средств:

– определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

– составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств;

– утверждают сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

– осуществляют контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

3.2 Процесс муниципального бюджетирования

Суть алгоритма бюджетирования в муниципальном управлении заключается в применений этого инструмента для генерации и реализации направлений диверсификации доходных источников местного органа власти. Построение финансовой структуры в субъекте управления позволяет наиболее эффективно управлять имеющимися ресурсами и достигать поставленных на плановый период целей. Схема механизма балансировки муниципального бюджета представлена на рисунке 1. Давайте кратко охарактеризуем каждый шаг.

Рисунок 1 – Блок-схема построения системы бюджетирования

1. На первом этапе происходит выбор критериев для выделения финансовых центров. Такими критериями могут быть: объем затрат (для построения равномерной структуры), объединение и разделение функций, группы внешних получателей средств, бюджетная классификация, организационное строение, территориальная обособленность подразделений, требования учетной политики.

2. На основе выработанных критериев строится финансовая структура администрации, представляющая собой финансовые центры и их связи между собой. Финансовые центры могут быть двух типов:

Центры финансового учета (ЦФУ) – структурное подразделение или группа структурных подразделений, осуществляющих определенный набор хозяйственных операций и способных оказывать непосредственное влияние на финансовый результат, а также отвечать перед вышестоящим руководством за реализацию поставленных перед ним финансовых целей и соблюдение уровней расходов в пределах установленных лимитов.

Центры финансовой ответственности (ЦФО) – структурное подразделение или группа структурных подразделений, осуществляющих определенный набор хозяйственных операций и способных оказывать непосредственное воздействие на финансовый результат (для органов местного самоуправления это профицит, дефицит местного бюджета).

Другое название финансовых центров – дивизионы, бизнес-центры, профит-центры (собирающие ресурсы для поддержания других центров, доноры) и центры затрат (или акцепторы, потребляющие ресурсы извне) могут быть также выделены венчурные центры, т.е. особо рисковые зоны [8]. В случае двухуровневого построения местного управления в качестве ЦФО могут выступать бюджеты первого уровня.

3. Следующим шагом является совмещение организационно-функциональной модели органа местной администрации с финансовой структурой.

На этом этапе требуется разделить все доходы и расходы организации по данным центрам, поэтому необходимо указать функции, выполняемые каждым подразделением администрации.

4. На следующем этапе важно закрепить нормативно-правовым актом введение нового порядка управления бюджетом.

5. Далее необходимо наложить цели, имеющие финансовое выражение, на построенную структуру. Происходит декомпозиция поставленных стратегических и тактических задач для каждого выделенного ЦФО.

6. Для балансирования каждого центра анализируются причины их убыточности. Здесь строится дерево проблем, проводится сравнение с данными прошлых периодов и других муниципальных образований и т.д.

7 и 8. Данные этапы предполагают разработку проектов, применение инструментов финансовой логистики, финансового инжиниринга, маркетинга и др. (их рассмотрению будут посвящены последующие главы).

9. Построения матриц смежности направлений, где в ячейках указывается соответствие направлений балансировки, нейтральны (не влияющие напрямую друг на друга, выполнение одного не является необходимым условием для реализации другого направления), несовместимы (альтернативные варианты), желательно совместимы. В клетках матрицы могут быть указаны также размеры стратегических соответствий.

10. После того как определены все возможные меры по балансировке ЦФО и бюджета в целом, разрабатывается бюджет каждого ЦФО. который сводится в общий (консолидированный бюджет). Годовой консолидированный бюджет выносится на рассмотрение и утверждение представительного органа власти и на общественные слушания.

11. Инструментом оперативного и адекватного реагирования на изменения внешней среды является управление по отклонениям, реализованное с помощью скользящего бюджетирования (rolling budget) [15]. Рассмотрим его действие на примере. Бюджет, составленный, скажем, на год или на квартал, корректируется каждый месяц. Для планирования и учета движения денежных средств бюджетный период может быть продолжительностью 6 месяцев (два квартала) с подекадной разбивкой. При этом первоначально разрабатывается бюджет движения денежных средств для центров финансового учета на ближайший квартал (три месяца) с разбивкой первого месяца по 10 дней (по декадам), второго и третьего – по месяцам, а на второй квартал – в целом. По итогам первого месяца первого квартала корректируются плановые значения на третий месяц первого квартала и второй квартал, и проводится подекадная разбивка плановых данных на второй месяц первого квартала и т.д. В целях улучшения сопоставимости результатов и уменьшения влияния инфляционных трендов в качестве единой расчетной единицы может применяться какая-либо твердая валюта (евро, доллар США и пр.).

Так как этапы 10, 11 предполагают набор итерации и часто повторяющихся одинаковых операций, в т.ч. по сведению ЦФО в единый бюджет, необходимо стремиться к автоматизации данных этапов.

Приведенный алгоритм позволяет выполнить следующие принципы функционирования местного бюджетного устройства: полноту отражения доходов и расходов, сбалансированность, эффективность и экономичность использования бюджетных средств, совокупное (общее) покрытие расходов, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, достоверность и гласность.