2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 года, с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;
3) с лета 2000 года проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления[1].
Принятие 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.
Это позволяет говорить о следующей конструкции взаимоотношений гражданина и всех уровней публичной власти. Вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно, должны решаться федеральными органами государственной власти. Вопросы, которые требуют концентрации сил и ресурсов (включая финансовые) в субъекте Федерации, должны решаться региональной властью. В первую очередь это вопросы социальной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации. Это относится также и к координации деятельности муниципальных образований и осуществлению межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). Иными словами, вопросы региональной власти - это те вопросы, где нет необходимости ежедневно опекать гражданина.
И лишь те вопросы, которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должны решать органы местного самоуправления. Это позволит осуществлять действенный контроль гражданами за предоставлением им публичных услуг.
Необходимо заметить, что в начале проведения муниципальной реформы органы государственной власти субъектов Российской Федерации во многом отказались от нее, и их полномочия в сфере местного самоуправления были значительно ограничены. Хотя Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был предусмотрен достаточно большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г.
Поэтому был принят Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ. Им были внесены изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который теперь в полном объеме вступает в силу с 1 января 2009 г. До этого срока устанавливается переходный период. В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие указанных Законов субъектов Российской Федерации осуществлялось до 1 января 2006 г. С 1 января 2006 г. до окончания переходного периода указанные Законы субъектов Федерации принимаются не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года.
Таким образом, субъектам Российской Федерации предоставлено право на достаточно длительное время самостоятельно решать вопрос о законодательном определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период. При этом может быть предусмотрено решение вопросов местного значения низового звена местного самоуправления (вновь образованных поселений) органами местного самоуправления муниципальных районов.
На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе объясняются неоднократные изменения и дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Существенное изменение организации деятельности местного самоуправления, предусмотренное новым Федеральным законом, потребовало внесения соответствующих изменений в федеральные законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления в смежных отраслях. Это, прежде всего, касается финансового, налогового, земельного, гражданского законодательства и др. Итогом этой работы должно стать создание достаточной финансово-экономической базы местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами. Но далеко не все муниципальные образования (особенно небольшие) обладают достаточными возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому со стороны государства необходим комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению. Необходима также здесь и консультационная помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и научных центров, включая разработку модельных актов для местного самоуправления.
Также федеральным и региональным органам государственной власти целесообразно разрабатывать модельные (типовые) муниципальные правовые акты городского округа, муниципального района, поселения. В данных документах в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных и региональных законов должны содержаться необходимые положения по решению вопросов местного значения, оптимизации взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления, что будет способствовать более результативному участию населения муниципального образования в решении вопросов местного значения.
Местное самоуправление функционирует на основе определенных принципов. Принципы (лат. principium - первоначало, основа) - это основополагающие начала, закономерности, отношения взаимосвязи между элементами.
Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления.[2] Выделяют два вида принципов местного самоуправления:
Принципы общие - начала, характерные не только для системы местного самоуправления, но и для всей системы государственной власти в целом. К ним относятся: принцип народовластия, демократии, законности, гласности и т.д.
Принципы специальные - начала, характерные только для системы местного самоуправления, позволяющие говорить о ее единстве и уникальности. К ним относятся:
1) принцип самостоятельности;
2) принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством и юридическими лицами;
3) принцип социальной направленности деятельности местного самоуправления;
4) принцип сочетания коллегиальности и единоначалия;
5) принцип государственной поддержки местного самоуправления и другие.
Принцип самостоятельности является наиболее важным в организации и осуществлении местного самоуправления.
Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".
Во-вторых, население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления.
В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. ст. 12, 130 Конституции РФ). Это конституционное положение соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления, в которой предусматривается, что "органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти".
В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления. В Российской Федерации и она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности.
Наконец, финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливают наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.
Вторым по значимости является принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответственность - неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм. Выделяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.