3. Статус и порядок формирования Европейского парламента.
Европейский парламент чаще всего характеризуют как представительный орган Европейских сообществ и Европейского Союза. Эта формулировка основывается, прежде всего, на положениях ст. 137 Договора о ЕС. Согласно данному постановлению Европейский парламент состоит из представителей народов государств-членов, объединенных в Сообществе. Это положение существенным образом отличает институциональную структуру Сообществ и Союза от схожих структур, функционирующих в рамках международных организаций. В этих последних представительные органы в лице Генеральной ассамблеи или ей подобных органов обычно представляют собой собрание официальных представителей, делегированных государствами-участниками международной организации. В рамках Европейских сообществ первоначально был воспринят аналогичный порядок формирования Парламентской Ассамблеи. Однако уже в 1976 г. было достигнуто соглашение о проведении прямых выборов в Ассамблею на основе применения всеобщего избирательного права.
Почти 16 лет потребовалось Совету для того, чтобы прийти к соглашению о проведении прямых выборов на основе предложений, внесенных Парламентской Ассамблеей впервые в 1960 г. Еще несколько лет потребовалось для того, чтобы решение получило одобрение со стороны государств-членов. Правомерность этого постановления оспаривалась различными политическими силами в целом ряде государств-членов. Во многих из них вопрос о соответствии такого решения конституционным положениям был передан на рассмотрение органов конституционного контроля, что также заняло весьма значительный промежуток времени. В конечном итоге правомерность этого решения получила всеобщее признание и в 1979 г. состоялись первые прямые выборы в состав Европейского парламента.
Формула учредительных договоров, согласно которой парламентарии представляют народы государств, объединившихся в Сообществе или Союзе, получила реальное подтверждение. Установленный и применяемый порядок формирования Европейского парламента подчеркивает существенное отличие Сообществ и Союза от любой другой международной организации, в институтах которых представлены государства-члены. Процедура, принятая в Европейском Союзе, свойственна не международной организации, а суверенному государству или государственному образованию. Вместе с тем некоторые авторы отмечают вполне резонно, что принцип формирования представительного учреждения в рамках Союза не вполне адекватен тому, который принят в федеративном государстве. Нижняя палата федерального Парламента представляет народ (нацию) в целом, верхняя палата представляет субъектов федерации, или, даже точнее, население субъектов федерации. Соответственно делается вывод о том, что Европейский парламент, будучи представительным органом, не осуществляет представительства народа Евросоюза в целом, а выполняет функцию представительства народов государств-членов. Конечно, такого рода нюанс в оценке роли Европейского парламента нельзя игнорировать. Тем не менее, общий вывод о том, что Европейский парламент является органом представительства народов, а не лишь государств-членов остается неизменным.
Действующие постановления и практика подтверждают, что Европейский парламент пока остается преимущественно консультативным органом. В системе институтов Европейских сообществ и Союза Парламент далеко уступает по своей значимости Совету и Комиссии. Упрек в дефиците демократии, который зачастую адресуют Сообществам и Союзу, основывают, прежде всего, на том, что Европейский парламент носит в значительной мере декоративный характер и не оказывает реального, а тем более решающего воздействия на процесс принятия решений.
Следует, однако, отметить, что за прошедшие десятилетия, и особенно начиная с принятия Единого европейского акта и подписания Договоров о создании Европейского Союза, наблюдается нарастающая тенденция к расширению полномочий Парламента и активизации его участия в жизнедеятельности интеграционных объединений, в решении стоящих перед ними задач. Особенно заметным стало изменение роли Парламента в законодательном процессе, хотя сам Парламент не стал законодательным органом Сообществ и Союза, а равно в осуществлении контрольных функций и, в частности, контроле за деятельностью Комиссии. Тем не менее, было бы преувеличением говорить о том, что Европейский парламент обладает всеми полномочиями и выполняет функции, типичные для представительного учреждения. Такого рода полномочия осуществляются Парламентом лишь частично и в весьма ограниченных пределах. Все сказанное позволяет прийти к выводу, что Европейский парламент может лишь со значительной долей условности быть охарактеризован как институт, осуществляющий функции представительного учреждения. Это скорее квазипарламентский представительный орган. Однако его существование и функционирование дополняют механизм руководства и управления Сообществами и Союзом таким важным элементом, как усиливающееся участие представителей, избранных народами, в осуществлении властных и управленческих полномочий. Уже само по себе это имеет позитивный характер и должно способствовать усилению демократических начал в механизме функционирования Сообществ, в механизме, который вплоть до настоящего времени все еще остается в значительной мере бюрократическим по своей природе, недостаточно открытым и весьма мало подконтрольным населению государств-членов.
Парламентские выборы. Согласно ст. 198 Договора о ЕС «представители народов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием». Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Европейского парламента был внесен Договором о Европейском Союзе. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом избирать и быть избранным в Европейский парламент, соотнесено этим Договором с состоянием в гражданстве Европейского Союза. Напомним, что гражданами Европейского Союза являются все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Новелла заключается, прежде всего, в том, что правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Отметим, кстати, что практика подтверждает не только факт участия в голосовании и пользовании активным избирательным правом граждан одного государства-члена на территории другого государства-члена, но и знает случаи выдвижения и избрания кандидатов, состоящих в гражданстве другого государства. Условие осуществления второго права — состояние в гражданстве Европейского Союза. Порядок осуществления этого права избирать и быть избранным должен быть установлен Советом, принимающим решение на основе принципа единогласия по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом (ст. 8-В Договора о ЕС).
Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах-членах Союза (ст. 138 Договора о ЕС). Соответственно сам Парламент разрабатывает проект нормативного акта устанавливающего единую процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Акт о выборах принимается Советом на основе принципа единогласия. Решению должно предшествовать получение совпадающего позитивного заключения самого Парламента, которое одобряется большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам в целях одобрения этого Акта о выборах на национальном уровне в соответствии с действующими конституционными процедурами.
До тех пор пока не принят единый закон об избрании в Европейский парламент, выборы проводятся в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством. Практически почти во всех странах Союза, кроме Великобритании, выборы проводятся на основе пропорциональной системы. Это значит, что каждая политическая партия или иная организация, допущенная к участию в выборах, выдвигает список кандидатов и получает количество мест пропорционально числу собранных голосов. Следует, однако, отметить, что пропорциональная система выборов знает целый ряд разновидностей и применяется неодинаково в различных государствах-членах Союза. Так, во Франции в соответствии с действующим законодательством вся страна образует единый избирательный округ. Список кандидатов, предлагаемый избирателям, должен включать количество балларитующихся депутатов, равное числу мест, подлежащих замещению (87 мест). Такая избирательная система может оказаться на практике выгодной мелким, порой антидемократическим партиям и организациям, которые не могут пробиться в национальный Парламент в условиях мажоритарной системы.