Первичное, вторичное и третичное право дают как бы вертикальный срез системы. Первичное занимает главенствующее положение, определяя устои и формы интеграции. Вторичное носит производный характер и создается на его основе. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное дополняет вторичное, действуя в сфере, где право ЕС не применяется.
Не менее существенное значение имеет установление горизонтальной структуры европейского права. Руководствуясь такими критериями, как происхождение норм европейского права, характер и условия их применения, природа субъектов правоотношений, возникающих на их основе, можно выделить три основных сегмента европейского права. Это, во-первых, право Европейских сообществ; во-вторых, право Европейского Союза, применяемое в рамках второй и третьей опор; в-третьих, положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Все три слагаемых тесно взаимосвязаны, однако каждое из них обладает собственными квалификационными характеристиками.
Первую и главную составляющую образует право Европейских сообществ (т.н. коммунитарное право), включающее нормы первичного и вторичного права. Суд ЕС в решении от 19 ноября 1991 г. по делу А. Франкович, Д. Бонифаци и другие, рассмотренному в преюдициальном порядке, дал весьма четкую обобщенную характеристику права ЕС. Он напомнил, что:
1. Договор об учреждении ЕЭС (ныне ЕС) создал собственный оригинальный правопорядок, свою особую систему права.
2. Эта система норм интегрирована в правовые системы всех государств-членов ЕС (т.е. применяется принцип прямого действия).
3. Право ЕС подлежит, обязательному применению национальными судебными учреждениями государств-членов ЕС (действует принцип верховенства права ЕС).
4. Субъектами права ЕС являются не только государства, но и физические и юридические лица, находящиеся под их юрисдикцией.
5. Право ЕС, налагая определенные обязательства, порождает одновременно и определенные права, которыми пользуются частные лица.
6. Данные права возникают не только в том случае, когда они непосредственно зафиксированы в учредительном договоре, но и проистекают из четко установленных обязательств, налагаемых как на частных лиц, так и на государства-члены и институты ЕС.
7. В соответствии с установившейся судебной практикой национальные судебные учреждения государств-членов ЕС обязаны в рамках своей юрисдикции обеспечить применение права ЕС и защиту прав, предоставляемых на его основе частным лицам. Подобная защита была бы в значительной степени сведена на нет, если бы эти лица не обладали правом на компенсацию (возмещение ущерба) в случае ущемления их прав, происшедшего по вине государства, допустившего нарушение права ЕС.
Из этого следует, что принцип ответственности государства за ущерб, причиненный частным лицам в результате вменяемого ему нарушения права ЕС, неотъемлемо присущ правовой системе, установленной Договором.
Вторую составляющую европейского права образуют нормы, применяемые в рамках второй и третьей опор Союза. Она заметно отличается по своим характеристикам от тех, что приведены выше.
1. Они создаются на основе соглашений между государствами-членами и носят, по общему правилу, конвенционный характер. Правовые нормы этой части европейского права, хотя и обязаны своим происхождением учредительным актам Европейского Союза, имеют иной правовой режим, нежели правовые предписания права Сообществ-
2. Эти нормы права носят обязательный характер, но не имеют прямого действия и, следовательно, не интегрируются автоматически в национальные системы права государств-членов. (Иное может быть результатом национального правотворчества, а не действия права ЕС.)
3. Они не подлежат прямому применению национальными судебными учреждениями при отсутствии соответствующих актов имплементации.
4. Субъектами права выступают в данном случае лишь государства-члены Союза и институты ЕС, но не частные лица.
5. Не будучи адресованы напрямую частным лицам, эти правовые нормы не создают непосредственных обязательств и прав для частных лиц и основанные на них исковые требования а, следовательно, и возможности возмещения причиненного ущерба, по общему правилу, не входят в юрисдикцию Суда ЕС. Нераспространение автоматической юрисдикции Суда ЕС на вторую и третью опоры, за некоторыми исключениями, что прямо оговорено в Договоре о Союзе. Иное может быть результатом специального соглашения между участниками Конвенции и только применительно к регулируемой ею сфере.
Третья составляющая Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод обладает характеристиками, присущими отчасти как первой, так и второй составляющим.
1. Юридическим источником этих правовых норм выступает международный договор: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод с последующими изменениями и дополнениями. Участниками этой Конвенции являются почти все европейские государства. В их числе Российская Федерация и все государства-члены Европейского Союза.
2. Положения Конвенции, формулирующие основные субъективные права и свободы человека, строго обязательны для всех ее участников. Законодательство и правоприменительная практика государств-участников Конвенции не должны противоречить постановлениям Конвенции, а фактически и практике Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ). В Амстердамском договоре особо подчеркнута необходимость для всех государств-членов Европейского Союза строго следовать предписаниям Конвенции (в частности, Протокола № 6, запретившего применение смертной казни). Но, ни Конвенция, ни судебная практика ЕСПЧ не предусматривают необходимость или автоматизм прямой интеграции конвенционных норм в систему национального права.
3. Национальные судебные учреждения должны сообразовывать свою практику с положениями Конвенции и следовать ее требованиям.
4. Субъектами этой части европейского права являются не только государства-члены, но и все частные лица, находящиеся под юрисдикцией государств-участников Конвенции.
5. Юрисдикционный контроль за соблюдением постановлений Конвенции осуществляет Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ). Правом обращения в этот контрольный судебный орган пользуются как государства-члены, так и частные лица, и их обращения подлежат рассмотрению независимо от согласия государства, чьи действия оспариваются, при условии соблюдения требований, предусмотренных Конвенцией и внутренним Регламентом ЕСПЧ.
6. Решение о возмещении ущерба, причиненного неправомерными действиями государства, если таковые установлены Судом по правам человека, выносится самим Судом и подлежит обязательному исполнению государством. Контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы.
Приведенные квалификационные характеристики подтверждают весьма сложную гетерогенную структуру европейского права. Если воспользоваться сформулированной в документах Евросоюза концепцией «продвинутого сотрудничества», то применительно к европейскому праву такой наиболее продвинутой его частью выступает право Европейских сообществ. Именно оно и является, прежде всего, и преимущественно объектом изучения в данном курсе, охватывая как нормативные предписания, так и практику Суда ЕС.
3. Механизм принятия решений в Европейских сообществах. Юрисдикция Сообществ.
Одна из важнейших отличительных особенностей европейского права состоит в том, что сфера его предметного применения строго лимитирована действующими учредительными актами. Любая национальная система права носит абсолютно универсальный характер. Нормами национального права регулируются все виды правоотношений, возникающих на территории данного государства, нормами европейского права регулируются лишь те области общественных отношений, на которые распространяется юрисдикция Европейских сообществ.
За годы существования Европейских сообществ сфера их ведения претерпела существенные изменения. Если в первых учредительных актах – Парижском 1951 г. и Римских 1957 г. – в основном к ведению Сообществ были отнесены вопросы создания и функционирования «общего рынка», то в последующие годы, по мере реализации задач и целей Европейских сообществ, происходило заметное расширение предмета ведения Европейских сообществ. Важнейшую роль в этом процессе сыграл также Суд ЕС, чьи решения, особенно вынесенные в преюдициальном порядке, во многом способствовали уточнению юрисдикции Сообществ и ее расширительному толкованию. Значительные изменения и дополнения внесены в Договор о ЕС Амстердамским договором. Сравнительно традиционная сфера ведения Европейских сообществ заметно расширена и дополнена. Она включает в себя весьма широкий круг преимущественно экономических, социальных и правовых вопросов, связанных с реализацией тех целей и задач, которые установлены учредительными актами. Впервые в сферу ведения ЕС включены вопросы убежища, миграционной и визовой политики и ряд других.
Правовые основы предметной юрисдикции европейского права раскрываются в преамбуле к Договору о ЕС, излагающей мотивы, которыми руководствуются государства-учредители, создавшие Европейское Сообщество, в ст. 2 этого Договора, которая излагает цели Сообщества, и в ст. 3, которая содержит перечень основных вопросов, относимых к ведению Европейского Сообщества. Конечно, степень юридической значимости и определенности всех этих постановлений неоднозначна. Как и в других аналогичных случаях, весьма спорным является вопрос о применимости постановлений преамбулы судом. Однако даже в этом случае нельзя не видеть, что положения, сформулированные в преамбуле, могут служить определенным основанием для толкования вопроса и о сфере ведения Сообществ, механизме принятия решений в них, и о юрисдикции Суда Европейских сообществ. Юридически более определенный характер носят положения ст. 2 и весьма конкретный – положения ст. 3 Договора о ЕС.