Як вже зазначалося, для вирішення проблем, пов’язаних з місцевим управлінням, застосовується децентралізація державної влади – передача або делегування державно-владних повноважень від центрального уряду до недержавних організацій, органів місцевого управління і самоврядування.
Децентралізація має дві форми: демократичну та адміністративну. Демократична децентралізація – це делегування, передача частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних (субнаціональних) одиниць (територіальних громад, колективів) та тим органам, які це населення обирає – це і є місцеве самоврядування. Децентралізація адміністративна – створення на місцях спеціальних урядових органів та наділення їх повноваженнями по здійсненню виконавчої влади; таку децентралізацію також називають деконцентрацією – це місцеве управління. Також є досить поширеною наступна класифікація: демократична децентралізація називається автономією, адміністративна – адмініструванням і між ними (за ступенем децентралізації) - агентство, коли відбувається переміщення державних повноважень до неурядових громадських організацій, які формуються не шляхом представництва громадян, а шляхом їхньої добровільної участі в діяльності цих організацій. Фактично поняття децентралізації зараз все частіше асоціюється саме з автономією та агентством.
Децентралізація вдало вписується в концепцію прямої (безпосередньої) демократії, що має своїм змістом громадські консультації; громадські збори з окремих питань; стаціонарні та пересувні виставки, що відображають діяльність органів місцевого управління і самоврядування; опитування громадської думки; персональні інтерв’ю; референдуми. Близькою до прямої демократії є концепція участі – участь представників населення в управлінні школами, лікарнями, добровільними організаціями. Спроба стимулювання участі народу у прийнятті рішень спрямована на формування “почуття господаря ” і таким чином підвищити відповідальність за різноманітну діяльність на місцевому рівні. Обидві форми демократії все більш популярні в Західній Європі, їхній розвиток в деяких країнах паралельний занепаду традиційних форм представницької демократії (вступ у політичні партії чи участь у політичному процесі як виборці чи кандидати). Ця форма демократичного розвитку, до речі, є більш прийнятною для України, де фрагментарний стан політичних партій стримує участь в процесі прийняття рішень і де населення, як свідчить досвід нашої країни, здається, віддає перевагу участі в діяльності по розвитку громади чи висловлювати точку зору по конкретних питаннях без участі в бурхливій політичній діяльності.
Децентралізація дозволяє значно скоротити урядовий апарат за рахунок ліквідації всіх представництв місцевого рівня, залишивши лише інспекторів – наглядовців з правом звернення до суду як інструментом контролю діяльності органів місцевого самоврядування. Вона також дозволяє використовувати участь місцевого населення не лише як споживачів, а й як виробників послуг, що є дешевше і ефективніше.
Сучасна практика – зміст місцевого управління і самоврядування
В сучасній європейській правовій практиці самоврядування розглядається виходячи з трьох взаємопов’язаних елементів: структура, функції, фінанси.
Структура показує, як взаємопов’язані різноманітні місцеві органи влади та як вони вписуються в загальну систему управління. Як правило, існує кілька рівнів управління:
Базова одиниця (низова ланка, рівень) – так звана місцева громада – територія, що найчіткіше ідентифікується її жителями, що вважають цю територію “своєю”. Через різну природу міської та сільської місцевості такі громади (спільноти) можуть істотно відрізнятися за чисельністю населення та географічною площею. Розподіл населення варіюється від 1 тис. жителів у сільській місцевості до 1 млн. у великому місті.
Тут може виникнути конфлікт між необхідністю мати невеликі одиниці місцевого управління, що відповідають розміру даної громади і потребують досить великих (тому часто занадто дорогих) органів влади для ефективного надання послуг. Це приводить до злиття дрібних органів влади у сільській місцевості й до розподілу деяких міських влад на сусідні ради; існують також приклади невеликих громад, зокрема, у Франції, що співпрацюють у сфері надання послуг чи приходять до сумісних угод щодо передачі права на ці послуги.
У більшості країн перевага надається багаторівневій системі, при якій більш масштабна діяльність здійснюється вищим органом влади (графства у Великій Британії, департаменти у Франції та райони у Німеччині). У всіх цих випадках більш високий рівень влади створений для надання послуг, що необхідні для більшої території, в той час, коли регіони надають послуги місцевого характеру. У деяких країнах (велика Британія) існує відмінна від інших система, що практикується у великих містах, коли одна влада об’єднує функції громади та графства. Таке явище отримало назву “єдина влада”, оскільки вона поєднує всі функції місцевого управління в одній раді.
Ряд великих країн Європи (Франція, Іспанія, Італія) мають ще один додатковий рівень місцевого управління на регіональному рівні, в той час як у Федеративних (Німеччина, Австрія) землі є найвищим рівнем субнаціонального управління.
Регіональні органи влади у більшості випадків утворилися недавно (хоча вони часто базуються на історичних регіонах) і раніше не мали виборної ради. Іноді такі органи влади створювались у відповідь на вимогу визнання окремої історичної одиниці, як Бретань, Басконія, острови Корсика та Сіцілія. Іноді регіони створюються штучно для утворення єдиної структури по всій країні. Такого типу регіони важко знаходять в Європі визнання і підтримку, проте прослідковується загальна тенденція до надання більшої влади регіональному управлінню. Це є частиною процесу децентралізації, що наближує послуги до населення і збільшує відповідальність та ефективність “на місцях”.
Функції. Основними функціями місцевого управління і самоврядування визнаються надання послуг населенню та його представництво.
За послугами найбільш поширеним є такий розподіл (вони дуже відрізняються в кожній з країн): вищий рівень здійснює загальне планування і підготовку фахівців, нижчий реально надає послуги. Деякі послуги можуть надаватись приватним секторам (комунальні послуги - у більшості країн).
Типи послуг, що надаються місцевою владою[4]
| Розвиток громади: | - економічний розвиток; - підтримка громади та забезпечення її єдності. |
| Послуги по розвитку навколишнього середовища: | - планування землевикористання; - планування розвитку транспортної мережі; - захист навколишнього природного середовища; - шляхи та громадський транспорт; - збір і переробка сміття. |
| Освіта, здоров’я, соціальні послуги: | - школи; - вища освіта; - лікувальні та оздоровчі заклади; - соціальне забезпечення; - забезпечення житлом. |
| Охоронні (захисні) функції: | - пожежна служба; - поліція; - захист споживачів. |
| Комунальні послуги: | - електрика і гас; - водопостачання й каналізація. |
| Дозвілля: | - спортивні споруди; - бібліотеки; - культурні послуги; - туризм. |
Представництво інтересів місцевої громади втілюється у дотриманні інтересів громади і виконанні ролі центру цієї громади. Один зі способів представництва – визначення владою потреб і бажань громади та пошук шляхів їх задоволення. Все частіше замість надання послуг самостійно, місцева влада вважає себе уповноваженою по послугах й забезпечує задоволення потреб місцевої спільноти шляхом передачі права на послуги відповідним державним, громадськім та приватним організаціям.
Місцева влада також може чинити тиск на інші рівні управління чи інші організації для забезпечення населення певної місцевості необхідними послугами, або може стимулювати до цього приватний сектор. Така концепція означає концентрацію перед усім на гарантуванні того, що спільнота буде забезпечена всіма послугами різними організаціями, а не на безпосередньому наданні цих послуг, що дозволяє зосереджуватися на широкому спектрі потреб громади.
Насамкінець, в багатьох країнах органи місцевого самоврядування безпосередньо беруть участь у формуванні верхньої палати парламентів унітарних країн (Франція, Хорватія, Нідерланди) та обранні президента в парламентарних республіках (Італія), що забезпечує представництво інтересів громад на державному рівні.
Фінансування[5]. Джерелами фінансування органів місцевого самоврядування виступають місцеві податки та інші місцеві доходи, а також урядові гранти. Щодо цього питання існує загальнопоширена думка про те, що життєздатна система місцевого управління і великі обсяги місцевих податків тісно взаємопов’язані, хоча вона не завжди підтверджується на практиці.
Частка місцевих податків у бюджетах органів місцевого самоврядування дуже сильно відрізняється у різних країнах: від менше, ніж 10% доходів у Норвегії, Голландії, до більше, ніж 50% у Бельгії, Швеції, Великій Британії. Основними податками, як правило, виступають податки на прибуток (Данія, Норвегія, Швеція – більше 90% податкових надходжень) або на власність (Ірландія, Велика Британія, Нова Зеландія – більше 90%). Іншими (неподатковими) джерелами є плата за послуги: житло, транспорт, водопостачання. В той же час високоприбуткові - комунальні, транспортні послуги, організація дозвілля - часто в першу чергу передається приватному сектору.
Урядові гранти, що становлять більшу частину доходів місцевих бюджетів Голландії та Норвегії та значну – в багатьох інших країнах, надаються у таких випадках: