ОЗДОРОВЛЕНИЕ ДЕТЕЙ ЗА РУБЕЖОМ:ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Процедура оздоровления белорусских детей за рубежом в настоящее время забюрократизирована. Количество необходимых согласований, разрешений и прочих "бумажек" превосходит все разумные пределы. С одной стороны, можно понять озабоченность государства, которое заинтересовано в получении максимальных гарантий безопасности и создании хороших условий нахождения детей за рубежом. С другой - существующий механизм оформления всех необходимых документов, как представляется, очень сложен и не отвечает поставленным целям.
Нормативные акты, регулирующие оздоровление детей за рубежом
Вопрос оздоровления детей за рубежом регулируется:
Необходимо также учитывать, что такая деятельность осуществляется в рамках получения иностранной безвозмездной помощи. Следовательно, на нее распространяется действие Декрета Президента Республики Беларусь от 28.11.2003 № 24 "О получении и использовании иностранной безвозмездной помощи" (далее - Декрет № 24) и постановления Управления делами Президента Республики Беларусь от 30.06.2004 № 7 "Об утверждении Инструкции о порядке регистрации, получения и использования иностранной безвозмездной помощи".
Определение деятельности
В соответствии с Декретом № 17 деятельность, связанная с оздоровлением детей за рубежом, относится к лицензируемой. Между тем ни Указ № 98, ни Положение о лицензировании деятельности, связанной с оздоровлением детей за рубежом, утвержденное постановлением СМ № 1601, не содержат определения этого вида деятельности, а лишь указывают на некоторые ее признаки.
Определение можно найти только в Инструкции о порядке выдачи разрешения на выезд на оздоровление за рубеж детей и сопровождающих их лиц, подтверждающего гуманитарный характер поездки, утвержденной постановлением УПД № 4. Согласно этому определению деятельность, связанная с оздоровлением детей за рубежом, - это совокупность мероприятий по подготовке и оформлению документов на выезд детей и сопровождающих их лиц, перевозке до места оздоровления и обратно, по созданию благоприятных условий проживания и питания в стране пребывания, а также по проведению спортивно-оздоровительных, познавательных, культурных программ, направленных на оптимизацию условий для восстановления и укрепления здоровья детей, которая осуществляется на основе иностранной безвозмездной помощи, предоставляемой иностранными государствами, международными организациями, иностранными организациями и гражданами, лицами без гражданства и анонимными жертвователями, направленной в первую очередь на смягчение последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, оказание помощи детям из малообеспеченных семей, детям-сиротам, детям-инвалидам, а также детям, попавшим в экстремальные ситуации.
Приведенное определение рассматриваемой деятельности позволяет обнаружить в последней сходные черты с туристической деятельностью, которая также является лицензируемой. Законом Республики Беларусь от 25.11.1999 № 326-З "О туризме" определено, что туризм - это временный выезд (путешествие) граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях, не противоречащих законодательству, в страну (место) временного пребывания без занятия оплачиваемой деятельностью в ней (нем).
Основные различия этих двух видов деятельности заключаются в следующем. Во-первых, не совпадает субъектный состав: деятельность по оздоровлению за рубежом направлена исключительно на детей, в то время как туристическая деятельность не ограничена возрастом участников. Во-вторых, деятельность по оздоровлению детей за рубежом носит исключительно некоммерческий характер, в то время как туристическая деятельность является коммерческой (хотя об этом прямо и не сказано в нормативных правовых актах). Более того, деятельность по оздоровлению детей за рубежом осуществляется исключительно на основе иностранной безвозмездной помощи.
Из-за нечеткости определений нельзя точно сказать, к какому виду деятельности относится, в частности, деятельность по оздоровлению детей за рубежом в случае, когда спонсором такой деятельности выступает резидент Республики Беларусь, или деятельность по оздоровлению за рубежом взрослых (например, инвалидов), осуществляемая на основе иностранной безвозмездной помощи. Если придерживаться формального толкования нормативных правовых актов, эти направления не относятся к деятельности по оздоровлению детей за рубежом, осуществляемой на основе иностранной безвозмездной помощи. Однако относятся ли они к туристической деятельности (или какой-либо другой) и подлежат ли лицензированию, с уверенностью сказать нельзя.
Лицензионные требования и условия
Лицензии на деятельность по оздоровлению детей за рубежом выдает Управление делами Президента Республики Беларусь. Однако всеми организационными вопросами ведает его структурное подразделение - Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь (далее - Департамент).
Лицензионные требования и условия, предъявляемые к соискателю соответствующей лицензии, следующие:
Документы на получение лицензии подаются в Департамент. Кроме стандартного пакета документов для всех лицензий, определенных Декретом № 17 (заявление, копии учредительных документов, сведения об УНН, документ об уплате лицензионного сбора), для получения лицензии на деятельность по оздоровлению детей за рубежом необходимо дополнительно представить:
Отметим, что в соответствии с Указом № 98 республиканские органы госуправления и структурные подразделения местных исполкомов имеют право осуществлять такую деятельность без лицензии при условии, что это входит в их компетенцию (является одной из функций). Однако на сегодняшний момент ни Положение о Министерстве образования, ни Положение о Министерстве труда и социальной защиты, ни Положение о Министерстве здравоохранения не содержат упоминаний о подобной функции указанных министерств.
Формирование групп детей
Группы детей направляются за рубеж только при наличии договорных отношений у организатора поездки с принимающей стороной. В договоре должны быть оговорены вопросы страхования детей и сопровождающих их лиц, условия их перевозки на оздоровление и обратно, порядок финансирования программы оздоровления детей.
Указ № 98 разделяет группы детей на общие и специальные. Общие организованные группы - это группы детей, не имеющих медицинских противопоказаний, которые подтверждаются соответствующими документами, для направления на оздоровление за рубеж. К специальным организованным группам относят группы детей, имеющих подтверждаемые соответствующими документами медицинские противопоказания для направления на оздоровление за рубеж в составе общих организованных групп.
Деление на группы влияет на порядок согласования их состава, а также на количественный и профессиональный состав сопровождающих лиц. Так, состав общих групп должен согласовываться только в Минобразования, в то время как состав специальных групп согласовывается предварительно с Минздравом. Есть еще одна категория детей - дети из интернатных учреждений. Группы, формируемые из таких детей, относятся к общим, но состав их должен быть согласован с Минтруда, а также с Минздравом.
К сожалению, не до конца ясен сам процесс отбора детей для поездки на оздоровление за границу. Указом № 98 установлено, что комплектованием групп занимаются отправляющие их организации с учетом возможностей принимающей стороны. Постановлением Минобразования № 42 также определено, что комплектование групп детей, подбор и направление сопровождающих их лиц осуществляется организациями, в том числе во взаимодействии с учреждениями образования, управлениями (отделами) образования. Кроме того, как отмечается в Указе № 98, дети, пострадавшие от последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, дети-инвалиды, дети-сироты, дети из многодетных, малообеспеченных и неполных семей пользуются преимуществом при включении в состав группы. Непонятно, в чем выражается это преимущество: обязаны ли перечисленные организации обеспечивать определенную квоту в составе группы для таких детей или они должны формировать группу исключительно из таких детей и не имеют права включать в ее состав других детей (что представляется практически невозможным)? А возможно, приоритет выражается в чем-то другом?
Определенные особенности связаны с формированием групп детей из интернатных учреждений. Постановлением Минтруда № 56 установлено, что организаторы поездки должны обратиться в комитет по труду и социальной защите соответствующего облисполкома или Мингорисполкома, который определит, дети из какого интернатного учреждения будут направлены на оздоровление за рубеж.
Указом № 98 введены ограничения на возраст детей, отправляемых на оздоровление: на оздоровление за рубеж выезжают дети в возрасте от 7 лет (в исключительных случаях - с 6 лет, а дети, содержащиеся в детских интернатных учреждениях системы Минтруда, - с 4 лет) до 18 лет.
Кроме того, постановление Минобразования № 42 содержит некоторые дополнительные требования к комплектованию групп: последние комплектуются с учетом возраста, времени направления (учебное время или каникулы), медицинских заключений (справок) о возможности включения детей в состав группы.
Выбор сопровождающих лиц
Немаловажную роль играет определение лиц, сопровождающих группу. Указ № 98 определяет, что:
Указ № 98 устанавливает общие требования к количеству сопровождающих: число последних определяется численным составом группы, возрастом детей, состоянием их здоровья, формой организации оздоровления (семья или стационарная база), временем пребывания детей за рубежом (учебное время или каникулы), видом транспорта, возможностями иностранных организаций.