ж) создания условий для защиты интересов этнических групп в местах компактного проживания.
Административно-территориальный процесс - это установленный органами государственной власти субъекта Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, имеющий несколько стадий: а) возбуждение административно-территориального дела; б) подготовка материалов; в) подготовка проекта правового акта по делу; г) рассмотрение и принятие правового акта; д) оформление документов и исполнение реального административно-территориального образования.
Применительно к отдельным видам административно-территориальных преобразований этот процесс регламентируется отдельно.
Субъект Федерации может предусматривать территории со специальным статусом управления.
К примеру, в законе Челябинской области " Об административно-территориальном устройстве" закреплено, что территории со специальным статусом управления представляют собой часть территории области, города, района, города с территориальным районом, выделенной в целях рационального и эффективного управления и осуществления хозяйственной деятельности.
Территориями со специальным статусом могут быть: административные, экологические, санитарные, школьные, транспортные, коммунальные и иные округа управления; агломерации, пригородные зоны; горные округа; военные и временные администрации; территории деятельности специальных органов контроля и надзора; экономические зоны; территории экономико-производственных комплексов; территории объектов закрытого типа и др.
По всем предлагаемым преобразованиям в области административно-территориального устройства в обязательном порядке выявляется мнение населения, которого оно непосредственно касается, путём сбора подписей под петициями, проведения собраний (сходов), конференций, референдумов.[7]
Так, этому посвящена статья 11 закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области", которая гласит, что решения по вопросам административно-территориального устройства Свердловской области принимаются Законодательным Собранием Свердловской области с учётом решений представительных органов местного самоуправления, отражающих мнение населения по данным вопросам (пункт 1) и, что мнение населения выявляется органами местного самоуправления путём проведения местных референдумов, собраний (сходов), конференций жителей, опросов, сбора подписей и иными законными способами (пункт 2).
Для обеспечения полного и своевременного учёта территориальных образований, населённых пунктов и всех административно-территориальных преобразований органы субъектов Федерации ведут кадастр (реестр), содержащий официальные сведения о правовом положении административно-территориальных единиц, населённых пунктов, муниципальных образований и поселений, не имеющих такого статуса. Кадастр (реестр) включает также данные учёта и регистрации всех преобразований в административно-территориальном устройстве.
Например, статья 13 закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области" гласит, что административно-территориальные единицы, населённые пункты, а также изменения в административно-территориальном делении Свердловской области подлежат учёту. Для обеспечения полного, своевременного и систематического учёта административно-территориальных единиц, населённых пунктов и изменений административно-территориального деления ведётся Реестр административно-территориальных единиц и населённых пунктов Свердловской области (пункт 1). Правительство Свердловской области обеспечивает регулярное опубликование справочника об административно-территориальном делении Свердловской области (пункт 2). Правительство Свердловской области информирует федеральные органы статистики, геодезии и картографии и другие органы через их представительства в Свердловской области о внесённых изменениях в административно-территорильное деление (пункт3).
Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации рассматривают предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов, в случаях одобрения указанных предложений информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование географических объектов и выявляют мнение населения об указанных предложениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Предложения о присвоении наименований географическим объектам или об их переименовании, обосновывающие указанные предложения документы и расчеты затрат на переименование законодательные (представительные) органы субъектов Федерации направляют на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов.
Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов рассматривает предложения о присвоении наименований географическим объектам и о переименовании последних в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Переименование субъектов Федерации осуществляется ими самостоятельно.
Присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов Федерации или переименование указанных географических объектов осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов.[8]
3.Проблемы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
Территория, на которую распространяется суверенитет, является важнейшим государственным атрибутом. В связи с этим очевидно, что оптимизация территориального устройства остаётся критическим фактором обеспечения интеграции государства как фундаментальной политическойобщности. Процесс "дизайна" административно-территориальной реформы нельзя сводить к техническим вопросам, как это иногда происходит.
Представления о неукоренённости административно-территориального деления и его исключительно инструментальном характере обусловили появление многочисленных проектов изменения административно-территориального деления в независимой Российской Федерации. Как и в период перестройки, большинство из них носили комплексный характер, рассматривая преобразования на субфедеральном и субрегиональном управленческих уровнях в единстве или, вообще игнорируя проблему низовых административных звеньев. Отказ от попыток проведения радикальной реформы на региональном уровне во многом обессмыслил реформу на уровне районов.[9]
При этом многие из проектов, выдвигавшихся в конце 80 - начале 90-х годов, исходили из принципов территориального устройства, характерных и для советского периода и, следовательно, ориентировались на соответствие административно-территориальных единиц экономическим районам, что подразумевало значительную роль централизованного планирования.
В соответствии с районным делением строилась и строится система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на низовом уровне, а также система органов, находящихся в двойном подчинении.
Данное территориальное устройство отражает и то обстоятельство, что местная инфраструктура сосредоточивалась в границах территориальных единиц в районном центре, разделяясь в том случае, когда районным центром являлся город регионального подчинения. В силу этого обстоятельства административно-территориальная реформа оказалась бы и чрезвычайно дорогой. Сделанный в начале 90-х годов выбор в пользу радикальных экономических реформ также способствовал сохранению дробного территориального деления.
Мелкие единицы имели меньше ресурсов, соответственно и меньше возможности к сопротивлению. К тому же укрупнение дотационных сельских районов не приводило к созданию недотационного образования, хотя и могло способствовать экономии бюджетных средств.
Важнейшие изменения в территориальной структуре регионов Российской Федерации были связаны со становлением местного самоуправления. С реализацией положений ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связана чрезвычайно высокая степень разнообразия внутреннего устройства регионов России.
Внешнее разнообразие системам территориального устройства субъектов Федерации придали также переименования административно-территориальных единиц, отражавшие идеологические ориентации элит. В качестве примера можно привести переименование сельсоветов в волости и сельские округа после 1993 года и обратно - волостей в сельсоветы. В отдельных республиках эти процессы ещё раньше коснулись районов, получивших национальные (например, улусы) или двойные названия, например, районы (аймаки).
Таким образом, проблемы реформы территориального устройства в Российской Федерации оказались связанными в первую очередь не с изменением "нарезки" единиц, а с изменением их статуса. По отношению к районам данный вопрос касался того, будут ли в них действовать органы/ подразделения органов государственной власти субъекта Федерации или же органы местного самоуправления; по отношению к городам он был связан и с установлением уровней подчинения (значения).
Мораторий на изменение границ субъектов Федерации не привёл к прекращению требований изменения принадлежности и статуса местных единиц, среди которых: передача в состав региона административно-территориальных единиц других субъектов Федерации; выход из состава региона и создание самостоятельного субъекта Федерации; выход из состава региона с присоединением к другому региону. Требования такого рода выдвигались на массовом уровне в первую очередь в конце 80 - начале 90-х годов, хотя в регионах Северного Кавказа они имеют место и ныне.[10]