Вот как, например, регулируется отзыв депутатов Законом о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей Китайской Народной Республики 1982 года. Согласно этому закону отзыв депутатов, непосредственно избранных населением, производится большинством голосов избирателей соответствующего избирательного округа. Отзыв депутатов, избранных собраниями народных представителей различных ступеней, производится в период между сессиями собраний большинством голосов членов их постоянных комитетов (во время сессий, очевидно, самими собраниями). Отзываемый депутат может присутствовать на соответствующем заседании или выразить свое мнение в письменной форме. Решение об отзыве доводится до сведения постоянного комитета собрания народных представителей вышестоящей ступени. Любой гражданин или любая избирательная единица могут выдвинуть требования об отзыве депутата, нарушившего закон или дисциплину либо грубо пренебрегающего своими обязанностями. Требование выдвигается перед постоянным комитетом собрания народных представителей, который своевременно организует проверку и заслушивает соответствующего депутата. После проверки достоверности выдвинутых против депутата обвинений вопрос передается в избирательный округ или избирательную единицу, от которых он избран, для его отзыва.
Мы привели текст закона почти дословно; из него видно, что законодатель мало беспокоился о том, чтобы тщательно урегулировать данную процедуру и дать ответ на могущие возникнуть вопросы, а их возникает немало. Например, как производится отзыв депутатов низовых собраний, в которых не создаются постоянные комитеты? Как быть, если, по мнению постоянного комитета, обвинение против депутата необоснованно? Если бы изложенные нормы действительно реализовывались, то депутату, у которого среди избирателей есть недруги, работать было бы невозможно: каждый из них по очереди требовал бы отзыва, и руководству собрания только было бы и дела, что проверять обвинения, а избирателям – голосовать. Такого рода нормы могут существовать только тогда, когда не применяются.
В демократических странах институт отзыва обычно отсутствует: считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Если же выборы производятся по партийным спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, то отзыв затруднителен и технически, во всяком случае стоит весьма дорого. Впрочем, в Японии, в некоторых штатах США и отдельных других странах мы встречаем институт отзыва преимущественно на местном уровне. В США отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон оказался первым, включившим этот институт в свою Конституцию 1887 года в 1906 году. В настоящее время отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов, а также федерального округа Колумбия и некоторых островных территорий (всего в 21 единице). Из названного числа в 6 штатах возможен отзыв всех выборных должностных лиц, еще в 6 – всех должностных лиц, за исключением входящих в судебную власть, в Южной Дакоте и Орегоне – всех должностных лиц, за исключением членов Конгресса США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, 25 % от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12 % от этого числа (Калифорния). В Канзасе требуются 40 % от числа поданных голосов на последних выборах губернатора штата, в Мичигане и Миннесоте – 25 % от этого числа*. Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей (подписи необходимо собрать в короткий срок в нотариально удостоверенной форме), а также из-за того, что в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.
* См.: The Book of the States, 1998–1999. Lexington, 1998, vol. 32, p. 222–225.
В Австрийской Республике Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года предусмотрел возможность отзыва Федерального президента. Согласно ч. 6 ст. 60 этого закона «до истечения срока своих полномочий Федеральный президент может быть смещен с должности на основании народного голосования. Народное голосование должно быть проведено, если этого потребует Федеральное собрание (совместное заседание законодательных палат. – Авт.). Федеральное собрание созывается для этой цели Федеральным канцлером (главой правительства. – Авт.), если Национальный совет (нижняя палата. – Авт.) примет такое решение. Для принятия решения Национальным советом необходимо присутствие не менее половины членов и большинство в 2/3 поданных голосов. Такое решение Национального совета препятствует дальнейшему исполнению Федеральным президентом его обязанностей. Отклонение на основании народного голосования предложения о смещении Федерального президента с его должности считается его новым избранием и влечет за собой роспуск Национального совета...» На практике этот институт не применялся. Отзыв Президента был предусмотрен Веймарской конституцией Германии 1919 года, но также не был применен.
Отзыв дает возможность избирателям непосредственно лишать должностей лиц некомпетентных, безответственных, нечестных, однако при этом нельзя исключать и неоправданного политического воздействия на выборных должностных лиц, которым при постоянных угрозах отзыва довольно затруднительно исполнять свои обязанности должным образом.
§ 2. Принципы избирательного права
В настоящем параграфе речь идет о субъективном избирательном праве, а принципы его – это те условия его признания и реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительным народным волеизъявлением. Напротив, нарушение этих принципов подрывает легитимность выборов, а следовательно, и выборных органов власти и самоуправления.
К числу принципов субъективного избирательного права относятся всеобщность, свобода (понимается не всегда одинаково), равенство, непосредственность (в некоторых случаях сочетаемая с определенной опосредованностью), тайное голосование. В конституциях эти характеристики обычно придаются не субъективному избирательному праву, как было сделано в советских и многих других социалистических конституциях, начиная с Конституции СССР 1936 года, а самим выборам или голосованию. Например, предложение первое ч. 1 ст. 38 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года гласит: «Депутаты Германского бундестага избираются всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами». Согласно ч. 1 ст. 68 Испанской конституции 1978 года «Конгресс (нижняя палата парламента. – Авт.) состоит из не менее 300 и не более 400 депутатов, избранных всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием* на условиях, устанавливаемых законом».
* Следует иметь в виду и в этом случае, что русская терминосистема не совпадает с терминосистемами других языков, и поэтому переводы терминов несут в себе известную долю условности. В цитированном положении Конституции в испанском оригинале употреблен термин «sufragio», который в русском переводе может означать и «голосование», и «активное избирательное право», и даже «выборы». В то же время голосование как процесс подачи голосов обозначается в испанском языке термином «votación», а «избирательное право» может переводиться и как «derecho electoral». Поэтому в цитированном положении вполне могли быть употреблены в качестве перевода выражения «на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании» или «всеобщими, свободными, равными, прямыми и тайными выборами». – Авт.
В законах, регулирующих избирательный процесс, принципы субъективного избирательного права получают конкретизацию и необходимые гарантии.
Рассмотрим эти принципы подробнее.
2. Всеобщее избирательное право
Этот принцип означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами. Это, так сказать, максимум возможного и разумного, который на деле практически нигде не достигается.
Круг лиц, за которыми конституция и избирательные законы признают избирательные права, ограничивается так называемыми цензами (квалификациями), то есть специальными условиями. При этом цензы не должны устанавливаться избирательным или иным законом, если они не предусмотрены в конституции и если конституция не предусмотрела возможности установления их законом. На практике, впрочем, бывает и это, но только в странах, где не получил развития конституционный контроль.
Лицо, за которым конституцией и/или законом признано право голоса, называется избирателем. В большинстве случаев избирателями могут быть только граждане данной страны, но все чаще право голоса, а подчас и пассивное избирательное право на выборах органов местного самоуправления предоставляются и постоянно проживающим в соответствующей местности иностранным гражданам и лицам без гражданства. В конце настоящего пункта мы к этому еще вернемся.