Исключение составляет Германия, где Бундесрат – орган, формально не считающийся парламентским, но фактически играющий роль верхней палаты, – состоит из представителей правительств земель и представители эти обязаны действовать по указанию своих правительств. Но это именно исключение.
Другое дело – тот факт, что парламентские выборы, как правило, монополизированы в развитых демократических государствах политическими партиями. «Демократизация избирательного права по внутренней логике развития парламентского представительства вывела политические партии на господствующие позиции в демократическом процессе формирования общественного мнения и выражения воли народа в условиях парламентаризма»,– отмечают немецкие юристы*. И хотя юридическими средствами контроля за деятельностью своих депутатов политические партии обычно не располагают, тем не менее фактически контроль такой осуществляют, ибо без их поддержки почти невозможно стать депутатом, а став им, эффективно действовать в палате. Партии, в свою очередь, должны считаться с интересами своего электората и по возможности расширять его. В силу этих обстоятельств представительное правление приобретает демократические черты. Но это фактически, а не по юридической модели.
* Государственное право Германии. Т. 1. М.: ИГП РАН, 1994. С. 51.
Социалистическая концепция народного представительства претендует на преодоление формализма представительного правления. Депутат по этой концепции – представитель прежде всего своих избирателей, чьи наказы для него обязательны и которые вправе в любое время его отозвать. Впрочем, законодательство социалистических стран, включая конституции, которое регулировало эти отношения, не придерживалось строго данной концепции, а отзыв депутатов встречался крайне редко и практически осуществлялся, как отмечалось, по решению соответствующих руководящих органов коммунистических партий.
Представительные органы, включая верховные, в социалистических странах считались и иногда еще считаются представительством трудящихся. Так, согласно ст. 7 Социалистической конституции Корейской Народно-Демократической Республики 1972 года власть в КНДР принадлежит рабочим, крестьянам, солдатам и трудовой интеллигенции, а осуществляет ее трудовой народ через свои представительные органы – Верховное народное собрание и местные народные собрания всех ступеней. Согласно ст. 69 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года «Национальная Ассамблея Народной Власти является верховным органом государственной власти. Она представляет и выражает суверенную волю всего народа». Однако монополия коммунистической партии на выборах исключает какое бы то ни было реальное представительство. Социалистическое представительство на деле оказывается еще более фиктивным, чем раскритикованное коммунистами представительное правление.
То же можно сказать и о парламентах значительной части развивающихся стран, где существуют автократические режимы (Камерун, Джибути и др.), – это лишь видимость представительства.
Однако нельзя представлять себе парламент как арену, на которой равноправно сталкиваются все и всяческие существующие в данном обществе интересы, поскольку депутаты – просто проводники интересов своих избирателей. Отсутствие развитой партийной структуры, опосредующей отношения между избирателями и парламентом, в нашей стране и ряде других государств после падения господства коммунистических партий привело к тому, что парламент стал-таки ареной борьбы мельчайших интересов – амбиций отдельных депутатов и их групп, никак не связанных с интересами избирателей. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.
3. Общая характеристика компетенции
Для того чтобы парламент мог успешно реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые, как отмечалось выше – в п. 8 § 1 гл. V, образуют вместе с функциями его компетенцию.
В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида.
Во многих странах с парламентарной формой правления компетенция парламента неограниченная. Пример – британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Известные британские конституционалисты отмечали, что верховенство Парламента предполагает:
1) верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти);
2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги;
3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом;
4) право утверждать судей;
5) отсутствие других подобных конкурирующих властей*.
* См.: Уэйд Е. и Филлипс Г. Конституционное право. М.: ИЛ, 1950. С. 70.
«Не существует никаких конституционных ограничений в отношении содержания законодательных актов, никаких препятствий к принятию какого бы то ни было закона...», – утверждает британский исследователь Питер Бромхед*. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства», не содержит перечня полномочий этого органа, из чего вытекает неограниченность его компетенции по предмету. Из ст. 59 – 64 Конституции могут быть легко выведены законодательные, бюджетные, контрольные и судебные полномочия Парламента.
* Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: ЮЛ, 1978. С. 199.
Идеи Ж.Ж. Руссо были формально восприняты и большинством социалистических конституций. Так, в первой из них – Конституции РСФСР 1918 года ст. 49 устанавливала: «Ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы общегосударственного значения, как-то...» (далее следовал перечень из 17 пунктов). Казалось бы, здесь предусмотрено определенное ограничение, однако уже ст. 50 гласила: «Сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению». Великолепно, не правда ли? Не стоит останавливаться на том, что из упомянутых двух органов лишь один – Всероссийский съезд Советов – мог с грехом пополам считаться представительным и что республика по своему названию считалась федеративной, а это требовало разделения компетенции между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации.
Правда, впоследствии социалистический законодатель, учитывая тот факт, что «верховные представительные органы» реально заседают лишь несколько дней в году, а депутатская функция осуществляется на общественных началах, наряду с провозглашением верховенства этих органов стал определять за ними более или менее определенный круг конкретных полномочий, в результате чего от принципа неограниченной компетенции мало что осталось. Из действующих сегодня социалистических конституций данный принцип можно найти разве что в ст. 62 Конституции КНР, где хотя и содержится перечень функций и полномочий Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП), однако он не исчерпывающий и завершается многозначительным п. 15, согласно которому ВСНП «осуществляет другие полномочия, которые надлежит осуществлять верховному органу государственной власти». Остальные 14 пунктов – это исключительные полномочия ВСНП, которые охватывают изменение Конституции и контроль за ее проведением в жизнь; принятие и изменение уголовных и гражданских законов, законов о государственной структуре и других основных законов; избрание или утверждение должностных лиц государства; утверждение планов экономического и социального развития и государственных бюджетов, а также отчетов об их выполнении; изменение или отмену актов своего Постоянного комитета; утверждение образования территориальных единиц высшего уровня, создания особых административных районов и их режима; решение вопросов войны и мира.
В тех странах, где компетенция парламентов ограниченная, ограничение может быть абсолютным или относительным.
Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая в ст. 34, 35, 49 точный перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству. Правда, заключительная часть ст. 34 Конституции, определяющей круг предметов законодательного регулирования, предусматривает возможность уточнить и дополнить положения этой статьи органическим законом. Но если Парламент выйдет за установленные для него рамки и издаст закон по вопросу, не предусмотренному ст. 34 Конституции и дополняющими ее органическими законами, то согласно части второй ст. 37 Конституции такой закон может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если Конституционный совет установит, что закон издан по вопросу, образующему предмет регламентарной власти.