Чаще всего это законодательные полномочия, и правительство, получив их, осуществляет делегированное законодательство.
Пример подробного его регулирования дает Испанская конституция. Согласно ее ст. 82 Генеральные кортесы смогут делегировать Правительству полномочие издавать нормы, имеющие силу закона, по определенным вопросам, которые не могут быть предметом органических законов. Законодательная делегация должна будет предоставляться посредством базового закона, когда его предметом будет создание текстов в виде статей, или обычного закона, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один единый. Она будет предоставляться в выраженной форме по конкретному вопросу и с установлением срока для ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство опубликует соответствующую норму. Нельзя считать, что делегация предоставлена молчаливо или на неопределенное время. Не будет также допускаться субделегация властям, иным чем само Правительство. Базовые законы точно определят предмет и объем законодательной делегации, принципы и критерии, которым надлежит следовать при ее осуществлении. Полномочие на объединение законодательных текстов определит нормативную сферу, к которой принадлежит содержание делегации, уточнив, ограничивается ли она только формулированием единого текста или включает упорядочение, прояснение и согласование законодательных текстов, подлежащих объединению. Не затрагивая собственную компетенцию трибуналов, делегирующие законы смогут устанавливать в каждом случае дополнительные формулы контроля.
Согласно ст. 83 базовые законы ни в коем случае не смогут разрешать изменение самого базового закона и уполномочивать на издание норм, имеющих обратную силу. Статья 84 дает Правительству право возражать против рассмотрения законопредложения или поправки, которые бы противоречили действующей законодательной делегации. В таком случае возможно представление законопредложения о полной или частичной отмене делегирующего закона. Правительственные предписания, содержащие делегированное законодательство, должны согласно ст. 85 именоваться законодательными декретами.
Такое подробное конституционное регулирование делегированного законодательства – случай нечастый. Обычно конституционное законодательство в этом вопросе более лапидарно. Румынская Конституция в ст. 114 устанавливает, что Парламент может принять специальный закон, который уполномочивает Правительство издавать ордонансы в областях, не являющихся предметом органических законов. В законе должны определяться область и срок, в рамках которых могут издаваться ордонансы. Закон может предусмотреть обязанность Правительства представлять ордонансы на утверждение Парламента по законодательной процедуре до истечения срока уполномочия. Нарушение срока прекращает действие ордонанса. В порядке исключения Правительство может принимать неотложные ордонансы, вступающие в силу только после представления на утверждение Парламента, который если не на сессии, то обязательно созывается. Одобрение или отклонение ордонансов осуществляется законом.
Таким образом, мы видим, что, хотя румынское регулирование данного института более краткое, чем испанское, оно содержит такое серьезное его ограничение, которое испанский законодатель, возможно, счел само собой разумеющимся, но, на наш взгляд, это недостаток испанского конституционного текста.
Делегированы могут быть и другие полномочия. Так, согласно части первой ст. 79 итальянской Конституции «Палаты передают Президенту Республики право амнистии и помилования законом о делегировании». Примечательно здесь не только то, что и право помилования делегируется Парламентом, хотя обычно оно принадлежит к собственной компетенции главы государства, но и то, что делегирование имеет не длящийся, а однократный характер. Это вытекает из части второй указанной статьи, согласно которой амнистия и помилование не могут применяться к преступлениям, совершенным после внесения предложения о делегировании.
В данном случае речь идет об осуществлении компетенции парламентов другими органами нев результате делегирования определенных полномочий самими парламентами, а непосредственно на основе конституционных предписаний.
Это наиболее характерно для социалистических конституций, ибо они исходят из того, что депутатский мандат осуществляется без отрыва от основной работы депутата – «производительного труда», по выражению В.И. Ленина, как будто законодательная и иная парламентская деятельность – занятие непроизводительное. Тем не менее такое «социалистическое» отношение к верховному представительному органу выражается в том, что пленарные заседания его палат или единственной палаты занимают в году считанные дни или даже часы. Поскольку кто-то должен все же осуществлять текущую законодательную работу и реализовывать иные полномочия верховного представительного органа, то конституции, как отмечалось, возлагают эти задачи обычно на постоянно действующий коллегиальный орган – президиум, государственный совет и т.п., образованный представительным органом из своего состава.
Например, открытый перечень полномочий Национальной ассамблеи народной власти, содержащийся в ст. 75 кубинской Конституции, включает 25 позиций (26-я – отсылочная к другим положениям Конституции). Из них в силу пп. «с», «f» и «g» ст. 90 Конституции три полномочия в период между сессиями Национальной ассамблеи, а одно (п. «f») даже в период между заседаниями, если нет гарантии срочного созыва Ассамблеи, могут или даже должны осуществляться Государственным советом. Речь идет об издании декретов-законов, которые представляются на ближайшей сессии Национальной ассамблее, об объявлении войны и заключении мира и о замене членов Совета министров.
Подобным органом выглядит во многом и Постоянный совет Верховного народного собрания КНДР (ВНС), который согласно ст. 85 и 86 Конституции КНДР является постоянным органом ВНС и состоит из Председателя, его заместителей, Управляющего делами и членов. Председатель Постоянного совета и его заместители являются одновременно председателем ВНС и его заместителями. Постоянный совет в период между сессиями ВНС принимает законопроекты, которые затем подлежат утверждению ВНС, вносит с последующим утверждением ВНС изменения в действующие законы, дает толкование действующих законов, созывает сессии ВНС, проводит работу (?) по выборам депутатов ВНС, с самими депутатами, а в период между сессиями ВНС и с его комиссиями, организует работу по проведению выборов депутатов в местные народные собрания, избирает и отзывает (!) судей и народных заседателей Центрального суда. Тот факт, что Постоянный совет наряду с полномочиями по организации работы ВНС имеет также иные полномочия, которые обращены вовне ВНС, приводит к заключению о двойственной юридической природе этого органа: он нетолько внутренний орган ВНС, но и самостоятельный орган государственной власти. Не надо, конечно, забывать и о том, что на самом деле этот орган самостоятельно ничего не решает...
Демократические же конституции, если и предусматривают возможность замещения парламента другим органом, то обычно только в случае возникновения какой-либо чрезвычайной ситуации. Например, ст. 101 Конституции Хорватии наделяет Президента Республики полномочием издавать указы, имеющие силу закона, и принимать чрезвычайные меры в случае состояния войны или существования непосредственной угрозы независимости и единству республики либо когда органы государственной власти лишены возможности нормально выполнять конституционные обязанности; эти указы Президент вносит на утверждение Палаты представителей Собора, как только Собор сможет собраться.
Согласно ч. 3 и 4 упомянутой ст. 185 швейцарской Конституции Федеральный совет (правительство) может, непосредственно опираясь на эту статью, издавать имеющие определенный срок действия постановления и распоряжения, чтобы противостоять грозящим серьезным нарушениям общественного порядка или внутренней либо внешней безопасности. В неотложных случаях он может использовать войска, и если используются более 4 тыс. военнослужащих действительной службы или очевидно, что использование войск будет длиться дольше трех недель, надлежит незамедлительно созвать Федеральное собрание. Дело в том, что нормативные постановления Федеральный совет в принципе может издавать только на основе конституционного или законодательного уполномочия (ч. 1 ст. 182), равно как в принципе забота о внешней и внутренней безопасности лежит на Федеральном собрании, которое при чрезвычайных обстоятельствах может издавать соответствующие постановления или простые федеральные решения, а также регулирует действительную службу и использует армию или ее части (п. «а» – «d» ст. 173).
Германский Основной закон на случай, если в результате чрезвычайной обстановки Бундестаг и Бундесрат не смогут действовать, предусмотрел уже упоминавшийся их Совместный комитет, который согласно ст. 53-а на 2/3 состоит из депутатов Бундестага, а на 1/3 – из членов Бундесрата. Представители Бундестага назначаются им на основе пропорционального представительства фракций и не могут состоять в Федеральном правительстве. Бундесрат представлен одним своим членом от каждой земли, назначенным ею; представители Бундесрата в Совместном комитете не связаны директивами. Регламент Совместного комитета, регулирующий порядок его образования и процедуру, принимается Бундестагом с одобрения Бундесрата. Федеральное правительство обязано информировать Совместный комитет о своих планах, относящихся к состоянию обороны. При наличии этого состояния Совместный комитет согласно ст. 115-е Основного закона 2/3 поданных голосов, но не менее, чем большинством своих членов, может констатировать, что имеются непреодолимые препятствия для своевременного созыва Бундестага или что Бундестаг неправомочен. В этом случае Совместный комитет замещает Бундестаг и Бундесрат и осуществляет всю совокупность их прав. Но своими законами Совместный комитет не может изменять Основной закон, лишать его силы полностью или частично или отказывать в применении. Он не может также передавать суверенные права Федерации Европейскому союзу или межгосударственным учреждениям и изменять деление федеральной территории на земли.