Во многих странах сложились целые системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Это явление получило название лоббизма (от англ. lobby – кулуары), поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламентов. Лоббисты – это агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей и др., которые стремятся любым способом установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного вопроса в комитете (комиссии) или палате. Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что независимо от морально-этической ее оценки некоторые государства сочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки.
Например, Конгресс США принял в 1946 году Закон о регулировании лоббизма. Согласно этому закону «любое лицо, которое за вознаграждение или по иным мотивам занимается деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как приступить к каким-либо действиям по достижению указанной цели, зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой письменное заявление, в котором приводятся: фамилия и адрес учреждения регистрируемого лица, фамилия и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделенных на расходы средств». Зарегистрированный лоббист обязан вести строгий учет проходящих через него средств и ежеквартально представлять клерку и секретарю подробный отчет, включая указание публикаций, осуществленных по инициативе лоббиста в поддержку или против определенного законопроекта. Клерк и секретарь обобщают отчеты и ежеквартально публикуют эту информацию в «Конгрешнл рекорд» (отчеты Конгресса). Нарушение этих правил влечет уголовную ответственность, включающую запрещение заниматься лоббистской деятельностью в течение трех лет.
Деятельность лоббистов достаточно эффективна. «Работая» с парламентариями, организуя шумные кампании в прессе, лоббисты формируют общественное мнение, игнорировать которое парламентарии не могут. Например, Национальная ассоциация поставщиков газа многие годы добивалась отмены ограничений цен на газ; истратив через лоббистов более 2 млн. долларов, она добилась своей цели.
В 1987 году в Конгрессе США было зарегистрировано 23 тыс. лоббистов.
3. Права и обязанности парламентария
В интересах лучшего выполнения парламентарием своих задач конституционное право, в особенности регламенты палат, наделяют его рядом необходимых прав. Он имеет право участвовать в работе своей палаты и ее органов, в которых состоит, включая право на выступления, подчас право присутствовать на заседаниях также и другой палаты и органов парламента, в которых не состоит, право на получение необходимой информации, в частности, право задавать вопросы правительству и его членам и во многих случаях индивидуально или группами вносить запросы, право на содержание вспомогательного персонала. Он может предлагать проекты решений парламента и его органов, хотя право законодательной инициативы в некоторых странах парламентарии могут осуществлять лишь группами. Так, Регламент германского Бундестага предусматривает, что материалы, вносимые в Бундестаг депутатами, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов. Такое правило имеет целью избежать по возможности перегрузки повестки дня малозначительными вопросами.
Несмотря на приведенное выше суждение М. Прело об отсутствии у депутата каких-либо обязанностей, в ряде стран такие обязанности признаются.
Так, Регламент Конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов обязывает депутатов посещать пленарные заседания Конгресса и заседания комиссий, в которых состоят. Депутаты обязаны по Регламенту сообразовать свое поведение с Регламентом и соблюдать порядок, парламентскую вежливость и дисциплину и не разглашать сведений, которые согласно Регламенту могут в порядке исключения иметь секретный характер. Они не должны использовать свое депутатское звание для осуществления торговой, промышленной или профессиональной деятельности. Регламент обязывает депутатов в двухмесячный срок по обретении своего статуса представлять нотариально заверенную декларацию о своем имущественном положении и о деятельности, которая приносит или может приносить им экономические доходы. Заверенную копию этой декларации они обязаны представлять, когда это потребуется, комиссии по статусу депутатов. Они должны постоянно соблюдать установленные в Конституции и в избирательном законе правила несовместимости.
В социалистических странах принято конституционно или законодательно фиксировать определенный круг депутатских обязанностей, однако далеко не всегда они представляют собой именно юридические обязанности. Например, согласно ст. 76 Конституции КНР депутаты ВСНП должны «неукоснительно соблюдать Конституцию и законы, хранить государственную тайну и в своей производственной, служебной и общественной деятельности содействовать исполнению Конституции и законов»; они должны «поддерживать тесную связь с избравшими их органами и народными массами, выслушивать и отражать мнения и требования народных масс, отдавать все силы служению народу». Чисто идеологический, пропагандистский характер подобного рода положений очевиден. Какими юридическими средствами можно установить, все свои силы отдает депутат служению народу или что-то приберегает для себя или еще для кого-нибудь? Как отличить «мнения и требования народных масс» от суждений отдельных граждан и их групп? В законодательстве ответов на эти вопросы, естественно, нет, и вряд ли они вообще могут быть.
Особенно любопытны нормы, установленные Регламентом деятельности лиц, составляющих Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей, 1993 года. Эти лица, в частности, обязаны «отстаивать коренные интересы и общую волю народа всей страны, решительно придерживаться системы собраний народных представителей, отдавать все силы строительству социалистической демократии и правопорядка, образцово соблюдать Конституцию и законы, беззаветно служить народу, сознательно воспринимать контроль со стороны депутатов Всекитайского собрания народных представителей и народных масс» (ст. 2). Регламент обязывает их «прилагать усилия для изучения теории строительства социализма с китайской спецификой, досконально знать Конституцию и законы, овладевать знаниями, необходимыми для исполнения своих полномочий» (ст. 3) и запрещает им допускать действия по извлечению незаконных доходов (ст. 12). Но самое примечательное – это санкция за нарушение Регламента: «Лица, входящие в состав Постоянного комитета, серьезно нарушившие настоящий Регламент, должны выступить на заседании с самокритикой в присутствии Председателя Постоянного комитета» (ст. 15). Можно, значит, брать взятки, а потом покаяться в присутствии Председателя Постоянного комитета и получить индульгенцию. По крайней мере, текст Регламента может быть так истолкован.
Регламент французского Национального собрания установил, что на членов Собрания могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) призыв к порядку; 2) призыв к порядку с занесением в протокол, что влечет возможность лишения депутата четвертой части жалованья сроком на месяц; 3) выражение порицания, которое по праву влечет лишение парламентария половины жалованья сроком на месяц; 4) выражение порицания с временным удалением (сроком на 15 дней, а при неподчинении или повторном назначении данного взыскания – сроком на 30 дней), которое по праву имеет следствием лишение половины жалованья сроком на два месяца. Основанием для наложения взыскания служат нарушения порядка на заседаниях, а также использование депутатом или дача им разрешения на использование своего звания в деятельности финансовых, промышленных или торговых предприятий и некоторые иные случаи злоупотребления депутатским званием или недолжного использования его.
Примечательно, что Регламент ничего не говорит о возможности непосещения депутатом заседаний палаты или ее органов, в которых он состоит. Очевидно, возможность такого поведения даже не приходила в голову составителям Регламента. Австрийский Закон о регламенте Национального совета 1975 года гласит, что отсутствие депутата на заседаниях палаты или комитетов, в которые он избран, может быть оправдано только болезнью или иной уважительной причиной; депутат, если не болен, обязан заранее извещать президента палаты о невозможности посетить заседание, а если Национальный совет возражает, то может лишь потребовать от депутата, чтобы незамедлительно принял участие в заседаниях. А Закон о правовых отношениях членов Германского бундестага (Закон о депутатах) 1977 года предусматривает в случае отсутствия депутата на заседаниях и неучастия в поименных голосованиях при выборах органов или лиц производство удержаний из причитающихся депутату денежных выплат. При наличии уважительных причин (болезнь, беременность и пр.) удерживаются 30 марок за каждую неявку или неучастие в поименном голосовании, а если уважительных причин нет, сумма удержания может достигать 150 марок (по данным на январь 1992 г.). Сумма, правда, невелика по сравнению с тем, что получает депутат в качестве разного рода компенсаций.
Вот в Греции к дисциплине депутатов относятся более строго. Согласно ч. 3 ст. 63 Конституции, если депутат в течение месяца неоправданно пропустил более пяти заседаний, из его ежемесячного вознаграждения удерживается 1/30 часть за каждый случай отсутствия.