Объединения парламентариев могут создаваться и на неполитической основе. В ряде парламентов, чаще в верхних палатах, создаются территориальные парламентские группы. Они координируют деятельность представителей регионов в интересах лучшего удовлетворения региональных интересов.
В парламентах, входящих в Межпарламентский союз, обычно создаются группы парламентариев, поддерживающих связь с этой международной общественной организацией. Создаются также парламентские группы для поддержания двусторонних связей с парламентами других стран.
В качестве примера регламентарного регулирования статуса объединений парламентариев приведем положения гл. II ч. II Регламента Сената Испании «О парламентских группах и о территориальных группах».
Согласно этому регламенту каждая парламентская группа состоит не менее чем из 10 сенаторов, причем ни один сенатор не вправе входить более чем в одну парламентскую группу. Если затем группа сократится до менее чем 6 членов, она распускается до конца сессии. Сенаторы, баллотировавшиеся на выборах в составе одной и той же партии, федерации, коалиции или группировки, не могут образовывать более одной парламентской группы. Название группы должно соответствовать тому, под которым ее члены баллотировались на выборах. Понятно, что это положение очень важно для ориентации избирателей. Парламентские группы полностью автономны в отношении своей внутренней организации и могут пользоваться для своих собраний помещениями Дворца Сената, которые им выделяет его президиум.
В течение пяти рабочих дней после конституирования Сената в его президиум представляется поименный список членов каждой парламентской группы с их подписями, указанием ее названия, фамилии сенатора, который будет ее представителем (т.е. лидером), и фамилий возможных его заместителей. В отношении сенаторов, избранных законодательными собраниями или высшими коллегиальными органами автономных сообществ (это территориальные единицы высшего уровня), пятидневный срок исчисляется с даты представления соответствующих удостоверений об избрании. Сенатор может вступить в группу с согласия ее представителя, направив соответствующее заявление в президиум палаты. Сенаторы, не вошедшие в парламентские группы, образуют смешанную группу, которая пользуется в палате теми же правами, что и прочие группы. Председатель палаты созывает эту группу, чтобы она определила своего представителя.
В случае, если в течение легислатуры (срока полномочий) палаты численность групп изменяется, их представительство в комиссиях палаты приводится в соответствие с этими изменениями.
В рамках парламентских групп, состоящих из сенаторов, которые избраны на территории или законодательными собраниями либо высшими коллегиальными органами двух или более автономных сообществ, могут образовываться территориальные группы. Сенатор может входить не более чем в одну территориальную группу. Территориальная группа состоит не менее чем из трех сенаторов, избранных в одном автономном сообществе. В заседаниях совета представителей палаты могут участвовать до двух представителей территориальных групп, назначенных представителем соответствующей парламентской группы, а если обсуждается вопрос, затрагивающий автономное сообщество, то в его обсуждении должны принять участие все территориальные группы от этого автономного сообщества. Представителям территориальных групп обеспечивается определенная возможность выступать и на пленарных заседаниях палаты, когда обсуждается вопрос, затрагивающий соответствующее автономное сообщество. Территориальные группы образуются в том же порядке, что и парламентские группы, только оформление происходит через посредство соответствующих парламентских групп.
Сенат предоставляет парламентским группам субвенции (денежные средства с целевым назначением) в размере, зависящем от численности соответствующей группы, а также дополнение к ним, одинаковое для всех групп.
Совет представителей парламентских групп заслушивается в случаях, когда нужно установить: а) даты начала и окончания сессий; б) повестку дня сессий; в) критерии, способствующие упорядочению прений и выполнению задач Сената; г) толковательные или дополнительные правила, которые должен издать президиум.
Регламент Конгресса депутатов территориальных групп не предусматривает, что и понятно: ведь Сенат, как отмечалось, – палата именно территориального представительства (ч. 1 ст. 69 Конституции).
Во Всекитайском собрании народных представителей депутаты объединены только по делегациям от избирательных единиц – автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, вооруженных сил.
§ 4. Порядок работы парламента: сессии и общие парламентские процедуры
Этим понятием обозначается период времени, в течение которого палаты парламента могут проводить пленарные заседания и принимать свои решения. В этой связи может возникнуть вопрос: а разве парламент не волен заседать и принимать решения в любое время?
В том-то и дело, что не всегда. В свое время, когда парламенты боролись против пережитков королевского абсолютизма, возглавлявшаяся монархами исполнительная власть добивалась ограничения времени работы парламентов, чтобы хоть на какие-то периоды избавляться от парламентского контроля, да и приобретать возможность законодательствовать без парламента.
Тогда-то и было установлено, что парламент работает в сессионном порядке, а в межсессионные периоды исполнительная власть может принимать временные законодательные акты (ордонансы, декреты и т.п.), которые потом могли отменяться или изменяться парламентом. Нетрудно понять, что после того, как декрет действовал несколько месяцев и породил массу конкретных правоотношений, отмена его может поставить в затруднительное положение многих ни в чем неповинных подданных. Естественно, что королевская власть боролась за то, чтобы сессии были более редкими и короткими, а парламенты стремились к обратному. В конце концов парламенты добились того, что сессии стали занимать почти весь год, за исключением сравнительно коротких периодов парламентских каникул, а в ряде стран понятие «сессия» вообще исчезло из парламентского права: считается, что парламент работает постоянно, что не препятствует ему самому решать о перерывах в своей работе, включая каникулы.
В социалистических странах, как отмечалось, парламенты собирались и собираются на сессии буквально на несколько дней, а то и часов в году. В Китае единственная в году очередная сессия ВСНП длится обычно две-три недели. Продолжительность каждой из двух в году очередных сессий Национальной ассамблеи народной власти Кубы составляет два-три дня. Именно этим объясняется то, что многие конституции постсоциалистических стран, включая и российскую, отказались от института парламентской сессии, предпочтя систему, при которой парламенты работают постоянно.
В прошлом веке созыв парламента на сессии осуществлялся преимущественно главой государства. Ныне эта тенденция ослабла: все чаще парламенты собираются по собственному праву или созываются своими председателями. Заметна и тенденция к созыву по решению правительств, а также групп парламентариев. Конечно, надо различать тех, кто созывает, и тех, по чьей инициативе производится созыв. Подчас различными бывают субъекты права созыва очередных и внеочередных сессий.
Так, упоминавшийся закон Форма правления 1974 года, составляющий часть шведской конституции, установил в части первой § 5 гл. 3, что «вновь избранный Риксдаг собирается на пятнадцатый день после дня выборов, но не ранее чем на четвертый день после объявления результатов выборов». Согласно Акту о Риксдаге 1974 года очередные выборы проводятся в сентябре. А когда очередные выборы не проводятся, Риксдаг собирается на очередную сессию в сентябре в день, определенный Риксдагом же на предыдущей очередной сессии по предложению конференции при тальмане. Особое регулирование предусмотрено на случай внеочередных выборов.
Филиппинская Конституция установила в разд. 15 ст. VI: «Конгресс собирается раз в году в четвертый понедельник июля на свою очередную сессию, пока иная дата не будет установлена законом, и находится на сессии такое число дней, какое определит, но сессия подлежит завершению не позднее тридцати дней перед открытием его следующей очередной сессии, исключая субботы, воскресенья и законные выходные дни» (предложение первое).
В Японии созыв Парламента входит в компетенцию Императора, однако делает он это «по совету и с согласия Кабинета» (ст. 7 Конституции). Очередные сессии согласно ст. 52 Конституции созываются раз в год.
В большинстве случаев парламент, собравшись на сессию, сам решает, когда ее закрыть, и может заседать хоть круглый год (на Филиппинах, как мы видели, перерыв между сессиями должен, однако, составить не менее 30 рабочих дней). Но не везде конституции оставляют парламенту свободу усмотрения в этом вопросе.
Так, ч. 1 ст. 73 Испанской конституции предусматривает, что «Палаты собираются ежегодно на две очередные сессии (буквально: на два очередных периода заседаний. – Авт.): первую – с сентября до декабря и вторую – с февраля до июня. Согласно п. «b» ст. 62 Конституции созыв Генеральных кортесов производится Королем, а в соответствии с ч. 1 ст. 64 это решение Короля контрассигнуется Председателем Правительства.
Французская Конституция в ст. 28 предусмотрела тоже две сессии Парламента в году, с тем что Парламент собирается на них по праву. Сессии открывались 2 октября и 2 апреля или в первый рабочий день, следующий за ними, если эти дни оказывались нерабочими, и длились первая 80, а вторая 90 дней, то есть Парламент регулярно заседал примерно полгода. Это одно из существенных проявлений антипарламентской направленности французской Конституции, разработанной под руководством Шарля де Голля. Изменение Конституции, осуществленное летом 1995 года, увеличило время заседаний Парламента: теперь он ежегодно проводит одну сессию, которая должна длиться не более 9 месяцев. Заседания во время этой сессий должны занимать не более 120 дней.